À l’époque de la Nouvelle-Espagne, de l’Amérique latine coloniale, Alexander von Humboldt remarqua que ce territoire se caractérisait par ses inégalités. L’explorateur fut frappé par la répartition inique des richesses et des terres arables, par la forte concentration géographique des activités productives, et par la concentration de la majeure partie des richesses de la colonie espagnole entre les mains de la minorité blanche (moins de 10 % de toute la population). C’est peut-être de cette époque que datent les prémices de la structure agraire qui persiste depuis si longtemps dans notre pays.
Contexte historique
La période coloniale fut marquée par la concentration inquiétante des terres entre les mains de quelques Espagnols : c’est l’époque des mercedes reales, ces concessions royales octroyées par la Couronne, qui coexistaient avec une multitude de petits propriétaires de terres médiocres détenues par les Espagnols et les classes aristocratiques coloniales, et dans une moindre mesure par des indigènes, ainsi qu’avec des propriétés communales indigènes. Ces biens communaux étaient le principal moyen de subsistance de ce segment de la population, et étaient soumis à un régime de « vente » ou de « bail » qui masquait en réalité la spoliation ou l’usurpation de ces terres.
Malgré cette situation d’injustice préjudiciable pour les milieux défavorisés, aucun conflit majeur ne secoua cette période. La croissance démographique et le développement des premières villes entraînèrent une hausse de la production alimentaire ; c’est cette production qui mobilisa les marchés fonciers et du travail. Les populations indigènes furent intégrées au monde du travail par le biais des haciendas, de vastes exploitations agricoles. Ce processus s’accompagna de deux évolutions socio-spatiales : d’une part, il entraîna le déracinement territorial des indigènes et sapa leur rôle de propriétaire terrien et de producteur agricole ; d’autre part, il aboutit à leur prolétarisation. Ce contexte déboucha sur une nouvelle forme d’organisation des terres, l’hacienda, qui mit de vastes territoires à disposition de la production agricole ou de l’extraction minière. On assista en parallèle à une réorganisation sociale caractérisée par la dualité propriétaire/péon, dans le cadre de l’exploitation du travail indigène et de l’absorption des terres indigènes.
Il fallut attendre la constitution de 1917, fruit d’une révolution sociale, pour qu’un régime de propriété sociale des terres et des ressources naturelles soit instauré ; une première étape historique qui fut intimement liée à l’avènement de l’État-providence au Mexique. On observa alors une distribution des terres sous forme de propriétés sociales : les ejidos, des propriétés foncières communales gérées par des communautés agraires.
L’article 27 de cette constitution stipule que les droits de propriété fondamentaux concernant les terres et les ressources naturelles à l’intérieur des frontières appartiennent à la nation, qui se réserve le droit de les transférer à des personnes sous forme de propriété privée ou collective. Cette propriété est inaliénable et imprescriptible, et ne peut être confisquée. Il existe en parallèle des biens publics qui appartiennent à l’État et doivent être mis au service de la prospérité du peuple. La constitution précise également que lesdits biens peuvent être expropriés dans l’intérêt public, ou être soumis à des modifications motivées par des intérêts sociaux. Quant aux ressources naturelles, elles ne peuvent faire l’objet d’aucune forme de propriété, et les individus ne peuvent les exploiter que moyennant une concession octroyée par le gouvernement fédéral. Enfin, l’exploitation directe du pétrole, de l’uranium et de certaines autres ressources est une prérogative de l’État.
Réformes néolibérales
En 1992 fut adopté l’un des amendements constitutionnels à cet article les plus déterminants : il supprima la nature inaliénable, imprescriptible et insaisissable des biens sociaux détenus par les ejidos et les villages. En vertu de cet amendement, les droits sur ces terres peuvent être transférés de diverses façons (vente, bail, partenariat et autres initiatives commerciales). C’est essentiellement à travers l’achat-vente que l’intégrité des biens sociaux a été dès lors mise à mal. Depuis l’amendement de 1992, le marché foncier propose de plus en plus de terres publiques à la vente, et alimente aussi trois types de transactions ne nécessitant pas l’intervention de l’État : (1) la communauté agraire ou ejido décide collectivement d’affecter ses terres communales à un projet commercial ; (2) au sein de l’ejido ou communauté agraire, des droits de propriété individuels sont cédés à un autre membre de la même communauté ; (3) le détenteur de droits de propriété individuels acquiert la totalité des parcelles, et peut alors librement les céder à n’importe qui. La situation est accablante : en 2007, plus de 62 000 cas d’aliénation des terres publiques étaient déjà inscrits au Registro agrario nacional (« Registre agraire national ») ; non seulement les terrains perdent leur vocation agricole pour être affectés à des projets de tourisme ou de développement, mais la relation qui unit les communautés à ces terrains change elle aussi. Cet amendement s’est accompagné de toute une batterie de nouvelles politiques publiques entérinant la déréglementation de secteurs publics cruciaux, et facilitant la privatisation des ressources naturelles et la légalisation de la spoliation des terres.
Citons trois exemples. Tout d’abord, la Ley Minera (« Loi sur l’extraction minière » [1]), qui stipule que l’extraction d’hydrocarbures et de minerais prévaut sur toute autre utilisation pouvant être faite des terres, de sorte qu’elle passera toujours avant toute autre activité d’exploitation de la terre ou du sous-sol. La réforme sur l’énergie a ouvert la voie aux investissements privés dans des projets énergétiques d’exploration et d’extraction considérés comme stratégiques pour l’État. Enfin, la Ley de Aguas Nacionales (« Loi nationale sur l’eau ») a pour objectif la privatisation de l’eau et de l’énergie, et encourage la construction de nouveaux barrages. On invoque « l’utilité publique » pour justifier ces évolutions, qui sont donc censées être dans l’intérêt général de la population, mais enfreignent pourtant les droits des communautés sur les terres et la garantie de leur propriété face aux intérêts et motivations privés. Voyons maintenant quels sont les mécanismes de ce processus.
Mécanismes de spoliation des terres et des ressources naturelles au Mexique
Expropriation
L’expropriation désigne une action unilatérale de la part des pouvoirs publics qui privent un propriétaire privé ou une collectivité de l’usage, de la jouissance et de la possession de leur bien « pour cause d’utilité publique » [2] ; c’est donc un mécanisme en vertu duquel le « bien initial » revient à son propriétaire initial, la nation.
Bien que ce dispositif ait été employé à maintes reprises au fil de l’histoire du pays, notamment sous la présidence de Lázaro Cárdenas (1913-1928), dans le but de consolider des projets nationaux, il semble désormais être plutôt utilisé au détriment du bien commun, en favorisant le profit personnel. Il n’est donc guère étonnant que l’expropriation soit le procédé le plus couramment utilisé par les autorités pour les grands travaux publics, dont l’usufruit est ensuite transféré à des acteurs privés.
Concessions
On parle de concession quand l’État donne la permission à des acteurs privés d’exploiter des ressources fédérales que l’État ne peut exploiter faute de moyens techniques, humains ou financiers adéquats.
Imposition de « modalités »
Ce mécanisme permet de restreindre le droit à la propriété sur les terres et les ressources naturelles. Il s’appuie sur l’article 27 de la constitution [3] complété par la jurisprudence de la Cour suprême du Mexique [4], qui stipule qu’en « droit privé, on entend par modalité l’instauration d’une norme juridique permanente et générale qui modifie essentiellement la forme de ce droit », ce qui implique « une restriction ou une transformation des droits de propriété ».
De manière générale, les restrictions à la propriété ont été invoquées pour adopter des lois foncières et décréter des Espaces naturels protégés, en vertu desquels les propriétaires ou détenteurs et détentrices de droits sont soumis aux modalités stipulées dans ces décrets ou dans les programmes de gestion y afférents. Ce mécanisme a ainsi entravé le plein exercice des droits de propriété d’une multitude d’ejidos et de communautés agraires, indigènes pour certaines.
Bail
Les baux fonciers constituent un autre mécanisme de spoliation des terres et ressources naturelles des communautés. La constitution les définit comme des partenariats avec des acteurs privés ou l’État ; cependant, la Loi agraire y fait aussi référence et stipule que les propriétaires d’ejidos peuvent utiliser directement leurs parcelles ou en concéder l’usus ou l’usufruit à d’autres propriétaires d’ejidos ou à des tiers « par le biais du métayage, d’un partenariat, d’un bail ou de toute autre pratique légale que n’interdit pas la loi, sans qu’il faille obtenir l’aval de l’assemblée [du village] ou de toute autorité » [5]. Il s’agit là principalement d’euphémismes signifiant que l’occupation temporaire ou qu’un contrat de partenariat ou d’utilisation sont désormais des voies légales qui dépénalisent la spoliation.
Les données objectives sont sans appel. Selon le Censo Agrícola, Ganadero y Forestal (« Recensement de l’agriculture, du cheptel et des forêts ») de 2007, 2 667 000 hectares étaient loués au Mexique ; 667 000 sous le régime du métayage ; 1 557 000 prêtés ; et 1 435 000 hectares « sous différentes formes ». Cela signifie qu’environ 6 300 000 hectares sont utilisés par des personnes autres que les propriétaires des ejidos ou les détenteurs de droits communaux. Nous savons qu’une partie de ces terres mises en bail est utilisée par le secteur agroalimentaire d’exportation, ainsi que pour l’installation de parcs éoliens et par l’industrie minière, des secteurs qui n’auraient peut-être pas pu exploiter les terres ou les ressources nationales du sol mexicain sans le mécanisme du bail foncier.
Nous pouvons affirmer que c’est grâce à ces « contrats de location » que de nombreuses entreprises ont pu mener une campagne de spoliation qui ne dit pas son nom, sous couvert d’un régime légal.
En guise de conclusion
Les trois premiers mécanismes (expropriation, concessions et imposition de modalités) sont des mécanismes d’intervention étatique unilatérale. Le premier concrétise la capacité verticale de l’État à déposséder des propriétaires privé.e.s ou des collectivités de l’usage, de la jouissance et de la possession de leurs biens en invoquant « l’utilité publique ». Le deuxième est une action des pouvoirs publics en vertu de laquelle une forme de propriété est octroyée par l’État à des acteurs et actrices privé.e.s à des fins d’exploitation. Enfin, le troisième mécanisme impose simplement des restrictions au droit à la propriété. Quant aux mécanismes de bail, d’achat et de vente, ils ne requièrent pas l’intervention des autorités ; toutefois, un trait commun les unit : ils relèvent d’un ensemble d’accords commerciaux formulant de nouvelles voies légales de légitimation de la spoliation des terres et des ressources naturelles.
Il incombe normalement à l’État de promouvoir et de faire appliquer les droits humains ; or, au Mexique, on voit que l’État a recours à des instruments législatifs et administratifs, à l’affectation des ressources et à des instruments juridiques, entre autres mesures hypothéquant la propriété sociale des terres et des ressources naturelles, ceci afin d’instaurer une politique systématique de spoliation territoriale qui enfreint ces mêmes droits.
Au Mexique, la protection légale des terres s’arrête là où commence leur fonction sociale ; autrement dit la primauté du soi-disant « intérêt général » invoqué par l’État dans le but d’imposer des modalités à la propriété privée, ou d’exproprier des terres, a servi à légitimer la soumission des communautés aux intérêts néolibéraux. La violation des droits territoriaux légalisée depuis quelques années, ainsi que la création de mécanismes de légitimation de la spoliation, montrent que le démantèlement de l’État-providence fondé sur l’État de droit et l’« utilité publique » s’est traduit par l’afflux de capitaux, l’instauration d’un marché libre et l’absence de protection/sécurité.
Cette politique publique en matière de terres et ressources naturelles témoigne de la perversion, par l’État mexicain, de l’essence de la propriété originale et de la propriété sociale ; les autorités se dégagent de leur responsabilité de promouvoir et garantir l’utilisation responsable des ressources naturelles dans l’intérêt général, de veiller à la répartition des richesses et d’encadrer la préservation de l’environnement et des équilibres naturels.