L’histoire de l’acquisition des terres en Inde, et de sa systématisation à travers la création d’une structure étatique formelle, débute à proprement parler avec la Land Acquisition Act 1894 (« Loi de 1894 sur l’acquisition des terres », ci-après LAA 1894), une loi coloniale promulguée par le gouvernement britannique de l’époque. S’il est vrai que les peuples de l’Inde coloniale s’étaient vu dépossédés de leurs terres avant cela, et que cette spoliation systématique s’est poursuivie en dehors du cadre de cette loi, j’ai voulu, dans cet article, reconstituer l’évolution de l’institutionnalisation de l’acquisition des terres en tant que préoccupation étatique légitime, ainsi que les liens qui l’unissent aux problématiques de développement.
Dès le départ, cette loi a formulé certains principes essentiels au processus d’acquisition des terres, qui forment aujourd’hui encore le socle des politiques d’État et des mécanismes institutionnels d’acquisition des terres. Elle a tout d’abord instauré le principe d’expropriation, en vertu duquel l’État possède en dernier recours un droit sur l’ensemble des terres sous sa juridiction. Ce droit est à la base de la capacité de l’État à faire l’acquisition de la propriété privée de toute personne au nom de l’« intérêt général » de sa population, ce que l’on nomme l’utilité publique. Bien que la loi ait été amendée à plusieurs reprises ces trois ou quatre dernières années, ce principe fondamental qu’est l’expropriation (intimement lié à la notion d’utilité publique telle que définie par l’État) reste incontournable.
Loi de 1894 sur l’acquisition des terres
La loi coloniale de 1894 reste la principale loi invoquée lors de l’acquisition de terres dans le cadre de projets de « développement », un terme qui a fait l’objet d’interprétations d’une extrême diversité au fil du temps, y compris récemment, comme en 2013. Avant de se pencher sur les modifications les plus récentes apportées à cette loi, il est primordial d’examiner de près la LAA 1894 pour bien comprendre le cadre juridique et institutionnel dont se prévaut l’État pour statuer sur les questions de terres, de délogement et de développement. Le concept d’« utilité publique » a été essentiellement mis au point dans la LAA 1894, article 3(f), et s’appuie sur la nécessité d’acquérir des terres pour des projets de développement, l’agrandissement ou la fondation de nouveaux villages, l’aménagement urbain, la mise en œuvre d’un programme ou d’une politique d’État, le logement pour les plus démunis et/ou les victimes de catastrophes naturelles, la construction de locaux publics ou gouvernementaux et tout autre programme ou plan de développement tel que la construction de chemins de fer ou de canaux d’irrigation. Le champ d’application de la loi couvre aussi les sociétés (et donc les capitaux privés), dès lors qu’elles obtiennent au préalable l’aval du gouvernement et qu’elles « sont susceptibles d’être utiles à la population » (article 40(b)).
L’article 5A de la loi prévoit la possibilité de contester un projet devant les pouvoirs publics concernés sous trente jours à compter de la publication de l’avis. Toutefois, cet article est supplanté par une clause d’urgence, sachant que la définition exacte d’une « urgence » reste ambiguë. Toute objection ou contestation est drastiquement circonscrite par cette clause d’urgence. Lorsqu’une objection est émise, les pouvoirs publics produisent une déclaration de projet censée prouver que les terres sont nécessaires à des fins d’« utilité publique ». Le processus d’acquisition est alors lancé, en parallèle au processus d’indemnisation et d’identification des personnes à indemniser.
La loi comporte aussi des dispositions pour gérer les éventuels opposants à l’acquisition des terres qui entraveraient le processus, en prévoyant l’intervention de responsables du gouvernement appuyés par les forces de police de l’État, afin d’« imposer » le renoncement à ces terres (article 47). En d’autres termes, la loi instaure et consacre la capacité absolue de l’État à acquérir des terres de force ; une compétence qui est codifiée à travers des expressions telles que « nature obligatoire de l’acquisition » et « renoncement imposé » aux terres.
Projet de loi de 2009 visant à modifier la Loi sur l’acquisition des terres et Projet de loi de 2009 sur la réinstallation et la réadaptation
En 2006, étant donné l’impopularité durable de la LAA 1894, notamment auprès des mouvements populaires opposés à l’acquisition forcée de terres, confortés par les jugements rendus par plusieurs tribunaux confirmant la nature antidémocratique de cette loi [1], le National Advisory Council (« Conseil consultatif national », NAC) esquisse une politique nationale de développement, de délogement et de réadaptation. Ce document s’appuie fortement sur une ébauche présentée par la National Alliance of People’s Movements (« Alliance nationale des mouvements populaires », NAPM) suite à un cycle de négociations avec ses diverses parties prenantes. La NAPM est une organisation rassemblant un éventail de mouvements populaires qui ont fait de la question des terres et des moyens de subsistance leur cheval de bataille.
En 2009, le LAA (Amendment) Bill (« Projet de loi visant à modifier la LAA ») et le R&R Bill (« Projet de loi sur la réinstallation et la réadaptation ») sont présentés au parlement, mais sont rejetés du fait de l’opposition au sein et à l’extérieur du parlement. Néanmoins, un certain nombre de modifications cruciales du droit ont été proposées dans le cadre du Projet de loi de 2009 visant à modifier la LAA. Il devait ainsi permettre à de nouvelles catégories de population de demander une indemnisation, notamment les fermiers et fermières qui travaillent les terres agricoles concernées, les tribus répertoriées (Scheduled Tribes) et les autres habitant.e.s des forêts traditionnels, dont les droits traditionnels sur les terres boisées sont susceptibles d’avoir été perdus (désormais reconnus par la Scheduled Tribes and Other Traditional Forests Dwellers (Protection of Forest Rights) Act 2006 (« Loi de 2006 sur la protection des droits forestiers des tribus répertoriées et les autres habitants des forêts »)). Il s’agissait d’un tournant, en cela que le projet visait à reconnaître à la fois ceux et celles qui possèdent des droits de propriété sur les terres, et ceux et celles dont les moyens de subsistance risquent d’être touchés.
Le concept d’« utilité publique » reste controversé et au cœur des débats actuels, et a été développé dans la proposition d’amendement. Il recouvrait une multitude de domaines, de la défense et l’armée aux infrastructures, en passant par les projets industriels (y compris des activités telles que l’extraction minière). En vertu de cet amendement, la responsabilité de l’État devait aller au-delà de la seule indemnisation financière, et recouvrait également la réadaptation et la réinstallation. Il lui incombait ainsi de mettre en place les infrastructures des sites de réadaptation, en assurant en particulier des services de santé et d’éducation adéquats. Si plus de 400 familles étaient touchées dans les plaines (ou 200 dans les montagnes), le Projet de loi visant à modifier la LAA exigeait qu’une étude des impacts sociaux soit réalisée, en étudiant notamment l’impact sur les communautés marginalisées.
L’amendement proposé soulignait aussi la nécessité de cesser d’acquérir des terres agricoles à polycultures irriguées, et instaurait le principe du moindre délogement et de la moindre perturbation des infrastructures et de l’écologie. La période de soumission des objections devait augmenter pour passer à 60 jours, et un calendrier devait être établi pour mener à bien le processus de distribution des indemnités et de finalisation des opérations de réadaptation et de réinstallation. Les propriétaires de terres allaient être mieux indemnisés, afin de tenir compte de l’augmentation de la valeur des terres conséquente à la modification proposée de leur affectation. L’intervention de l’État dans l’acquisition de terres pour des entreprises était plafonnée à trente pour cent des terres (les 70 % restants devant être acquis par la société elle-même en passant par le marché). Afin de régler les différends portant sur l’acquisition de terres, l’amendement proposait aussi la création d’un organe de règlement des litiges relatifs à l’indemnisation conséquente à l’acquisition de terres, qui devait statuer sur les litiges de ce type dans les six mois.
Le Relief and Rehabilitation Bill 2009 (« Projet de loi de 2009 sur les secours d’urgence et la réadaptation ») stipulait les procédures permettant de déterminer les personnes éligibles à l’indemnisation, et créait des structures et des organes de supervision du processus. Cependant, il ne rendait pas obligatoire la réinstallation des personnes touchées et se contentait d’instaurer une procédure. Son mécanisme de réparation des préjudices s’avérait problématique, car il accordait un pouvoir semblable à celui d’un tribunal à des autorités autres que les autorités judiciaires.
Loi de 2013 sur le droit à une indemnisation équitable et à la transparence en cas d’acquisition de terres, de réadaptation et de réinstallation
En 2011, à l’initiative du NAC qui propose de fusionner les deux projets de loi, un projet de loi exhaustif sur l’acquisition des terres, la réadaptation et la réinstallation est présenté au parlement afin de remplacer la Loi de 1894 sur l’acquisition des terres, et de regrouper au sein d’une même loi le processus d’acquisition des terres et la réadaptation consécutive des personnes concernées.
Ce projet de loi a introduit des éléments nouveaux primordiaux, dont la hausse des indemnités qui passaient à quatre fois le prix du marché pour les terres en zone rurale, et à deux fois la valeur du marché en zone urbaine. Même s’il limitait l’acquisition des terres à des fins strictement publiques, il reconnaissait légalement les projets de sociétés privées et de partenariats public-privé, qui nécessitaient l’approbation de 80 % des personnes déplacées. Leur aval devait être obtenu par l’intermédiaire des gram sabhas, les assemblées de village, conformément aux institutions et lois du système de Panchayati Raj en vigueur, y compris la loi PESA [2]. Une étude des impacts sociaux devait être réalisée pour toute acquisition de terres. Toutefois, la loi ne devait pas s’appliquer aux cas d’acquisition couverts par 16 autres lois en vigueur, dont la Special Economic Zone Act 2005 (« Loi de 2005 sur les zones économiques spéciales »), l’ Atomic Energy Act 1962 (« Loi de 1962 sur l’énergie atomique » et d’autres lois de nature proche [3]. Ce projet de loi était bien plus exhaustif et prenait en compte plusieurs des revendications principales des populations déplacées et touchées (pas seulement des propriétaires terriens), en obligeant l’État et les sociétés privées à prendre en charge la réadaptation et la réinstallation, via la mise en place d’infrastructures adéquates et de services de base pour les populations touchées.
Malgré les importantes nouveautés qu’il introduisait, ce projet de loi restait imparfait : il entretenait ainsi le flou autour de l’« utilité publique » et permettait à toute société privée de prospérer en invoquant ce concept ; le consentement des personnes concernées n’était pas nécessaire dans le cas de projets publics ; les dispositions de réinstallation et de réadaptation ne revêtaient nullement un caractère obligatoire en cas d’acquisition temporaire des terres (jusqu’à trois ans). C’était toutefois un premier pas vers la création de structures prenant mieux en considération les intérêts des futures populations touchées.
En 2013 est finalement adoptée la Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act 2013 (« Loi de 2013 sur le droit à une indemnisation équitable et à la transparence en cas d’acquisition de terres, de réadaptation et de réinstallation », RFCTLARR 2013). Malheureusement, cette loi est une version quelque peu édulcorée du Projet de loi de 2011 sur la réinstallation et la réadaptation. Elle crée des exceptions pour de nombreux cas particuliers d’acquisition, dont des projets d’extraction minière, de chemins de fer, d’électricité ou encore d’autoroutes nationales, lesquels n’ont besoin ni d’une étude sur les impacts sociaux, ni du consentement éclairé des populations touchées. C’est cette loi qui, à l’heure actuelle, régit les questions d’acquisition des terres dans le cadre de projets de développement.
Conclusion
Depuis l’arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement, en 2014, le parlement a proposé ou tenté d’adopter à la hâte des amendements capitaux qui supprimeraient la plupart des mesures de protection, des garde-fous, des contrôles et des contrepoids introduits par la nouvelle loi. L’objectif est notamment de créer de nouvelles exceptions aux exigences d’étude des impacts sociaux et de consentement éclairé, afin d’ajouter à la liste les « corridors industriels », les projets d’infrastructure dans le cadre de partenariats public-privé ou encore l’électrification des villages et la construction de logements pour les pauvres. Un si vaste éventail d’exceptions reviendrait quasiment à transférer de force les terres des fermiers et fermières et des petits producteurs et productrices agricoles aux grandes sociétés multinationales et aux gros capitaux privés en général.
Le gouvernement actuel n’a pu faire adopter ces amendements au parlement, en raison des manifestations de grands exploitant.e.s agricoles et de l’opposition politique. Suite à cela, le président a néanmoins contourné les structures démocratiques en transformant les amendements en une ordonnance, une disposition réservée à la modification urgente de la législation en dehors des sessions parlementaires, dont la validité expire à la session suivante. Ces amendements n’ont toujours pas été adoptés par le parlement, du fait d’une opposition virulente au démantèlement des mesures de protection introduites ; des amendements qui s’avéreraient catastrophiques pour les fermiers et fermières, les paysan.ne.s, les ouvriers et ouvrières agricoles, les sylviculteurs et sylvicultrices, les adivasis, les pêcheurs et pêcheuses et les autres acteurs et actrices de l’économie vivrière rurale en Inde qui dépendent fortement de l’économie agraire et/ou forestière. D’un côté, les mouvements sociaux opposés à l’acquisition forcée de terres en Inde se mobilisent pour apporter des modifications cruciales à la loi, et obliger l’État et les entreprises à répondre de leurs actes devant les communautés touchées, du moins en théorie ; de l’autre, de puissants mouvements cherchent constamment à renverser ces lois pour entériner un ordre néolibéral dans le commerce des terres et des ressources naturelles. Désormais, le combat porte sur la mise en œuvre stricte de ces lois, aussi édulcorées soient-elles.