Le phénomène migratoire est ancien, mais les flux migratoires importants de ces dernières années, ainsi que la réponse des pouvoirs publics, nous amènent à questionner la manière dont la société accueille les étrangers qui tentent de venir en Europe.
Outre une histoire des politiques publiques, il apparaît intéressant d’observer les accords ou désaccords entre État et société civile, l’articulation et l’équilibre entre l’action politique et la mobilisation citoyenne, et espérer que l’on soit capable de susciter et conforter l’autre, comme dans l’exhortation de Louis Malay, Ministre de l’Intérieur, aux maires de France le 1er décembre 1914 :
« Je m’adresse à vous directement pour associer, d’une façon plus étroite les premiers magistrats de toutes les communes de France aux efforts accomplis par le Gouvernement de la République, en vue d’adoucir la cruelle détresse de ceux de nos compatriotes que la guerre a chassés de leurs foyers et qui sont venus chercher, dans les départements de l’Intérieur, avec un refuge et un abri, l’aide et le secours de la nation. (…) Le principe essentiel de l’assistance aux réfugiés sans ressources est que l’État français doit pourvoir, avec le concours patriotique des populations, à leur logement, à leur subsistance et à leur entretien. Les réfugiés doivent, autant que possible, être logés de préférence chez l’habitant, plutôt que dans les locaux collectifs, où ils ne pourraient généralement pas trouver le même confort matériel et moral (…). »
L’accueil des étrangers en France, ceux qui viennent spontanément ou qu’on fait venir pour une période durable, souvent sans terme fixé, est aux cours du siècle dernier, tout comme aujourd’hui, scandé par les événements internationaux autant que par les secousses de la situation intérieure française, politique sociale et économique, nationalement et localement : les guerres, les crises économiques, la décolonisation, le tout sur fond de peurs xénophobes comme des volontés humanistes. Et si tous les pays se regardent, ce n’est qu’à la toute fin de XXe siècle que la dimension européenne vient « compliquer » la situation des migrations et fait perdre une partie des contrôles des flux aux politiques nationales qui ont nécessairement un impact sur les conditions d’accueil.
Quelles formes d’accueil
La question de l’accueil des migrants en France, du « bon » accueil, est difficile. Elle est en effet en quelque sorte coincée entre la volonté de respecter nos valeurs et celle de contrôler les flux migratoires. Selon Gérard Moreau, Directeur de la Population et des Migrations de 1985 à 1997 :
« Respecter nos valeurs, c’est respecter les principes de dignité et de décence, respectueux des droits de l’homme, tels qu’inscrits dans notre constitution comme dans les traités que la France a signés, c’est aussi faire de l’accueil une porte d’entrée, parfois temporaire, souvent durable, pour les migrants qui vont partager la vie de notre société et doivent donc la connaître pour s’y intégrer au mieux, respecter ses lois, sans perdre leur personnalité. Contrôler les flux migratoires, c’est affronter une double tension : celle en premier lieu, de la volonté des migrants d’entrer sur un territoire pour survivre face à des menaces tant physiques qu’économiques, menaces qui les rendent prêts à tout pour franchir les frontières, y compris à accepter les extorsions du marché des passeurs ; celle, en second lieu, des autorités étatiques, mues par la crainte d’être dépassées à la fois par les flux et par les réactions des populations en place tentées par des élans xénophobes. »
Ainsi l’accueil connaît nécessairement des limites. En premier lieu, l’entrée sur le territoire n’est pas anodine puisqu’elle répond à des critères stricts même si le phénomène des clandestins fait partie de la réalité de l’accueil ; lorsque l’arrivée est régulière, un bon accueil devrait être organisé ; lorsqu’elle est clandestine, la prise en compte des droits humains reste nécessaire, textes et jurisprudence le montrent amplement.
A y regarder de plus prêt, la situation actuelle n’a rien de vraiment surprenant, ni, au demeurant de nouveau. La crise du régime de l’asile n’est que l’un des aspects du dysfonctionnement de l’accueil au plus large des migrants. Les deux sont liés. En fait, la crise migratoire apparaît comme un état normal de la gestion des flux depuis le milieu des années 1970. A cette date, en effet, la « suspension des flux d’immigration » adoptée par les États européens, fait entrer la France et l’Europe dans une nouvelle période de son histoire migratoire. Dès lors, la fermeture des frontières fait office de règle, tandis que l’accueil d’immigrants, sélectionnés, encadrés, devient une exception, un droit octroyé à titre temporaire. L’immigration devient une réalité qui s’ordonne. Il serait du ressort de l’État d’en déterminer le volume, la nature et la temporalité.
Cette politique repose sur une difficulté fondamentale, l’État se positionnant en régulateur d’une dynamique qui le dépasse, voire qui lui préexiste. Car les migrations ne se décrètent pas. Elles sont un phénomène enraciné dans l’histoire humaine dont les règles sociales sont exogènes à l’État, au même titre que les dynamiques démographiques ou l’économie de marché. Cette contradiction entre la volonté affichée des États et leur capacité à réguler une réalité dont ils ne maîtrisent pas les tenants et aboutissants est aux fondements d’un « mauvais accueil » et d’une crise dont les effets culminent aujourd’hui. Aucune politique migratoire n’a fonctionné depuis la fermeture des frontières. Les États européens se trouvent aujourd’hui contraints de jouer avec une « politique du non accueil », à une fuite en avant, affichant une politique toujours plus volontariste afin de faire oublier les objectifs non atteints des décennies précédentes.
Les gouvernants manœuvrent entre promesses impossibles et accommodements pragmatiques. Dans le même temps, la frustration croissante des populations européennes face à ces atermoiements opère, en partie, tout débat serein et entretient, entre autre, la montée de l’extrême droite.
Ce positionnement rend pour le moins illisible la politique migratoire des États européens. Plus que d’un régime exclusif, il faudrait mieux parler d’un régime sélectif, c’est-à-dire ouvert à une certaine forme de migration, à condition que celle-ci s’inscrive dans une logique néolibérale de la dynamique économique : migrants qualifiés et fortunés, étudiants, d’un côté, mais aussi travailleurs clandestins corvéables et peux coûteux, de l’autre… Contrôler les migrants, leur mobilité, leur nombre, par la mise en place d’une « gestion de l’accueil » constitue alors le point de départ du maillage de surveillance des étrangers qui se tisse progressivement depuis la seconde moitié du XIXe siècle et qui se renforce pendant le tiers du XXe siècle.
La gestion de l’accueil des migrants : une histoire législative
Accueillir des migrants dont les flux pouvaient parfois être considérables, pose la question de la gestion mais aussi de contrôle. En France, l’État a ainsi progressivement constitué un arsenal législatif et réglementaire permettant aux pouvoirs publics de réguler ces flux dans l’objectif notamment de mettre en place une meilleure distribution de la main d’œuvre étrangère au sein de l’espace national et de l’espace productif. Ainsi, le décret du 2 octobre 1888 puis la loi du 8 août 1893, prescrivent l’obligation aux migrants de faire une déclaration de résidence dans un délai de quinze jours suivant leur arrivée et de s’inscrire sur le registre d’immatriculation des étrangers. Dans cette continuité, l’État, au début du XXe siècle, met en place par un décret d’avril 1917 la carte d’identité, ce que Philippe Rygiel, professeur des Universités à Paris Ouest Nanterre la Défense, qualifie d’« élément central du système de la régulation de la population étrangère imposée durant l’entre deux guerres ».
Des dizaines de milliers de migrants arrivent et repartent du Puy-de-Dôme durant la quarantaine d’années qui jalonnent notre période. Si, en 1901, les migrants ne se dénombraient que par centaines -de l’ordre de 905 individus- dans les années 1930, on en recensait entre 12000 et plus de 17000. Chaque migrant a des raisons propres qui le conduisent à émigrer vers la France. De ce fait, la notion d’accueil, ne peut que revêtir un caractère multiple, s’ajustant plus ou moins aux différentes motivations des populations étrangères. Parmi ceux qui viennent pour des raisons économiques, fuyant parfois, voire souvent, la misère de leur pays d’origine, dans l’espoir de trouver un travail sur le sol Auvergnat, deux catégories sont à discerner : les migrants qui décident d’émigrer de leur propre chef, seuls ou avec leur famille, sans l’assurance d’obtenir un travail, et ceux que l’on fait venir par besoin de main d’œuvre, comme par exemple aux usines Michelin ou dans les bassins miniers de la région Auvergne Rhône-Alpes… Dans ces deux cas, l’accueil s’avère radicalement différent. L’accueil à l’échelle locale est également soumise à la dichotomie entre migration permanente et migration saisonnière, cette dernière étant très développée en égard aux aménagements touristiques auvergnats, en particulier avec l’essor du thermalisme et l’arrivée de nouvelles catégories d’étrangers : les touristes et curistes. Il ne faut pas oublier les réfugiés politiques ainsi que les prisonniers de guerre, très souvent présents sur le sol Puydomois en raison de sa localisation centrale, éloignée de toute frontière.
Fort de cette diversité, l’accueil se multiplie, s’adapte, se spécialise. Une spécialisation qui est également subordonnée aux diverses nationalités de ces individus. En 1935, sur les demandes de plus en plus fréquentes du ministre de l’intérieur (de recensement des populations étrangères), sont dénombrées dans le Puy-de-Dôme pas moins de 34 nationalités différentes, certaines d’entre elles étant sur-représentées, à l’image des italiens, Portugais, Espagnols et Polonais.
Dans le département du Puy-de-Dôme, en 1932 par exemple, ce sont ainsi 2627 cartes d’identité d’étrangers qui ont été délivrées. Département « dépôt » pour prisonniers de guerre et réfugiés politiques durant le XIXe siècle, le Puy-de-Dôme ne perd pas sa vocation d’asile avec l’arrivée dès juin 1937 de 1008 réfugiés espagnols dans un premier temps. Les chiffres qui ne cesseront de changer, augmentant, diminuant en fonction des arrivées, des transferts mais aussi des rapatriements. Dès septembre 1937, ils ne sont déjà plus que 791 individus. Le statut juridique particulier des réfugiés politiques conduit nécessairement à une gestion de l’accueil qui diffère de celles mises en place pour « les autres » migrants. Nous avons vu qu’il y avait d’abord eu une certaine préparation en amont de l’arrivée des Espagnols, avec les enquêtes menées auprès des communes pour trouver à placer les réfugiés.
Si cette préparation hasardeuse et dans l’urgence n’a pas eu le succès escompté, d’autres mesures se sont rapidement établies. Chaque commune a ainsi fait circuler l’information de l’arrivée imminente de réfugiés espagnols, en particulier par le biais de la presse comme nous l’apprennent Le Moniteur d’Issoire dans son numéro du 16 juin 1937 : « les réfugiés espagnols (femmes et enfants) au nombre d’une quinzaine, vont arriver incessamment à Issoire. Invitée à les héberger momentanément, pour faciliter leur placement chez les particuliers qui voudraient les occuper ou les recevoir charitablement, la municipalité informe ces personnes qu’elles devront se faire connaître sans retard à la mairie ». Ces appels à l’accueil des réfugiés par des particuliers trouvent rapidement des réponses, notamment à Clermont-Ferrand. En effet, un comité d’accueil se crée et nombre de lettres se proposant d’héberger tel ou tel individu sont envoyés au maire et au préfet. En revanche, il est intéressant de noter que l’interconnaissance joue un rôle important. La plupart de ces lettres émanent en effet d’Espagnols, ou d’anciens Espagnols peut-être naturalisés, présents depuis longtemps sur le sol Puydomois et qui se proposent donc d’héberger des réfugiés qu’ils connaissent manifestement. Néanmoins, la majorité des réfugiés espagnols qui arrivent dans le département reste à la charge du préfet et des communes. L’accueil qui est alors mis en place consiste en leur regroupement dans ce qui prend le nom de « camp d’internement ». Le principal, dans le quartier de Gribeauval à Clermont Ferrand, compte en septembre 1937, 469 réfugiés espagnols. Paillasses, pantalons, « culottes draperie enfant », gilets, pulls, paires de bas, couvertures et produits alimentaires sont alors achetés pour le camp afin de subvenir aux besoins des réfugiés. Des frais qui représentent, entre septembre et novembre 1939, un total de 56007 francs (soit environ 8500 euros), sans compter la nourriture ainsi que de possibles soins hospitaliers car beaucoup arrivent blessés ou malades. Ces dépenses considérables qui sont manifestement l’envers de l’accueil, obligent les communes à emprunter de l’argent, à faire des crédits auprès des vendeurs de ces premières nécessités dans l’attente d’obtenir des subventions spéciales allouées par l’État. Les frais qui engendrent par ailleurs bien souvent des tensions et un certain rejet.
La dimension européenne
Au fond, toute migration quelle qu’elle soit est une pulsion existentielle née de la conviction que construire sa vie sur place est impossible.
Les catégories juridiques et plus largement les catégories avec lesquelles nous pensons les migrations, gravent des limites sur une réalité qui est en fait beaucoup plus complexe. La loi distingue les migrants économiques des réfugiés persécutés. Or, on l’a vu, la migration de survie apparaît comme ayant des fondements politiques mais aussi des motivations économiques. Ces catégories politiques et légales sont d’abord pensées en fonction des intérêts des pays récepteurs et ignorent les mécanismes qui produisent les migrations dans les pays de départ. Cette mauvaise compréhension des flux est l’une des explications de l’échec des politiques migratoires.
L’Union européenne abrite aujourd’hui 35 millions d’immigrants, dont un cinquième viennent d’un autre pays membre. En 2014, 2,3 millions de nouveaux permis de séjour ont été délivrés dans l’UE à des ressortissants extra-communautaires. L’Europe représente donc la deuxième destination migratoire mondiale derrière l’Amérique du Nord alors qu’elle fut jusqu’en 1914, la première région d’origine des migrations dans le monde.
La Grande-Bretagne, l’Irlande, l’Allemagne et la Scandinavie au XIXe siècle, puis l’Italie puis l’Espagne et le Portugal au XIXe siècle ont largement contribué à la mondialisation des flux de migrants vers les Amériques, l’Afrique ou l’Océanie. Cette évolution a accompagné à la fois les bouleversements économiques, historiques (décolonisation) et démographiques de l’Europe. Le continent est donc voué à rester l’un des principaux pôles d’immigration du monde dans les décennies à venir. Toutefois, les États membres connaissent une grande diversité de situations. Entre les anciens pays d’immigration (dont la France fait partie, qui reçoivent principalement une immigration familiale), et les nouveaux plutôt concernés par une immigration économique, il faut ajouter les États de l’Est qui restent des pays émetteurs récemment concernés par la problématique de l’immigration. Cette diversité de situations sous-tend les divergences d’intérêts des États européens à l’égard des migrations et donc la difficulté à mettre en place une politique migratoire commune.
Le plan d’action français en matière d’accueil
Lors de la présentation du plan d’action du gouvernement par le Premier ministre Édouard Philippe, le mercredi 12 juillet 2017, il indiquait : « sur le plan interne, la solidarité implique de se donner les moyens de conduire une véritable politique européenne de l’asile, dotée d’une liste commune des pays d’origine sûrs et de dispositifs plus robustes visant à prévenir ou, à défaut, à faire face dans de meilleures conditions, aux crises résultant d’afflux migratoires. C’est l’objet principal des négociations en cours sur le régime d’asile européen commun. De concert avec l’Allemagne, la France soutiendra les propositions européennes en faveur d’un renforcement des dispositifs nationaux dans le sens d’une plus grande convergence. » Pour cela, le gouvernement allait, selon lui :
– Renforcer le Bureau européen d’appui à l’asile (EASO) : en le transformant en une agence chargée d’évaluer les capacités des dispositifs nationaux d’asile, de favoriser la convergence des pratiques nationales en matière d’attribution de la protection et disposant de capacités opérationnelles susceptibles d’être déployées en appui d’un État membre en difficulté.
– Réviser le règlement Dublin pour plus d’effectivité et plus de solidarité : le pays responsable de l’examen d’une demande d’asile doit le demeurer durablement et les conditions matérielles d’accueil doivent être fournies au demandeur dans ce seul État membre. Cette révision permettra également de rendre le règlement Dublin plus solidaire, en incluant un mécanisme de solidarité permettant, en cas d’afflux, de définir des modalités équilibrées pour répartir entre l’ensemble des États membres la prise en charge des personnes en besoin manifeste de protection.
– Poursuivre les opérations de relocalisation depuis la Grèce et l’Italie vers d’autres pays de l’Union : la France s’engage à poursuivre sa coopération avec la Grèce en vue d’accroître les capacités du système d’asile grec. De concert avec l’Allemagne, elle s’est également engagée à utiliser pleinement et accélérer le dispositif européen de relocalisation depuis l’Italie. La France prend ainsi sa part de la responsabilité collective, comme doivent aussi le faire les autres pays européens
– Poursuivre les opérations de réinstallation : la France poursuivra ses efforts d’accueil de réinstallation de réfugiés à partir des régions proches des conflits. Elle continuera à délivrer des visas pour asile pour faire face à des situations particulières de vulnérabilité. D’ici le premier semestre 2018, elle aura honoré l’engagement qu’elle a pris d’accueillir 10.000 réfugiés dans le cadre des programmes de réinstallation, en solidarité avec les États tiers dits « de premier asile »
– Améliorer les contrôles aux frontières et lutter contre les trafics d’êtres humains en Afrique du Nord et au Sahel, par exemple en développant le modèle des équipes conjointes d’investigation
– Renforcer la mission d’appui et de coopération « Eucap Sahel »
– Mobiliser le réseau diplomatique pour placer les questions migratoires au cœur de son action
– Accentuer les actions en faveur de l’emploi dans les pays d’origine, dans le but d’offrir davantage de perspectives à la jeunesse des pays du Sud
– Dans le cadre du fonds fiduciaire d’urgence, de nombreux projets visent à stabiliser les populations des zones rurales ou péri-urbaines, en se fondant sur le développement de filières économiques pérennes
– L’alliance pour le Sahel, annoncée par le Président de la République le 2 juillet dernier à Bamako, poursuit des objectifs similaires par un effort accru en matière d’éducation, d’employabilité des jeunes et de transition énergétique ;
– La France soutiendra la mise en œuvre effective et rapide du futur fonds européen de développement durable, instrument qui incarnera le plan d’investissement externe de l’UE, doté de 3,35 milliards d’euros pour un effet de levier total attendu de 44 milliards d’euros...