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Les accords de commerce et d’investissement, une menace pour l’eau

, par Conseil des Canadiens

Le commerce international est parfois présenté comme une réponse à la distribution inégale de l’eau sur la planète. Pour le Conseil des Canadiens, cependant, les accords de commerce comme le Tafta ou le Ceta sont surtout un moyen de donner aux grands acteurs économiques tout pouvoir sur les ressources en eau.

Manifestation contre le CETA. Crédit photo : GLOBAL 2000 (CC BY-ND 2.0)

Ces dernières années, les accords de commerce et d’investissement sont venus occuper le centre du débat politique en Europe et en Amérique du nord, avec des projets de nouveaux accords tels que le TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) ou Tafta (Trans Atlantic Free Trade Agreement) entre Europe et États-Unis, le TPP (Trans Pacific Partnership) entre pays américains, asiatiques et océaniens du pourtour Pacifique, ou encore le Ceta (Comprehensive Economic Trade Agreement) entre Union européenne et Canada. Sans parler de projets plus abscons encore comme le Tisa (Trade in services agreement), négocié au niveau multilatéral dans le cadre de l’OCDE. Leur point commun ? Susciter une forte contestation du public, soit par crainte de délocalisations massives (notamment aux États-Unis), soit d’une course généralisée au moins-disant social, environnemental et sanitaire (notamment en Europe). Le rejet des traités de libre-échange n’est pas sans rapport avec le succès de Donald Trump aux élections présidentielles nord-américaines de 2016. Dans la foulée de sa victoire, il a abandonné le projet de TPP. Du côté de l’Union européenne, on continue à chercher à signer de nouveaux traités de commerce tout autour de la planète, mais la négociation du Tafta est de fait suspendue. Le seul accord à avoir réellement vu le jour à ce stade est le Ceta.

Eau et climat, le couple parfait ?

Parallèlement, les problèmes de l’eau et du climat tendent à être de plus en plus utilisés comme un moyen de (re)légitimer le commerce international. Dès lors que certaines régions manquent d’eau pour assurer leurs besoins agricoles et alimentaires, et que d’autres en ont à foison, il serait naturel que cette différence d’« avantages compétitifs » soit rééquilibrée par le commerce, les secondes vendant leur production agricole excédentaire aux premières. La Nouvelle-Zélande, par exemple, utilise beaucoup cet argument pour justifier son économie orientée vers les exportations agricoles.

Ainsi, le commerce international est présenté comme une « solution basée sur le marché » pour gérer la problématique climatique sans remettre en cause les structures économiques dominantes : « On peut continuer à faire de l’agriculture intensive gourmande en eau, pourvu que ce soit dans les bonnes régions du monde », semblent nous dire certains. Et ce d’autant plus que les multinationales se présentent de plus en plus comme les garantes de la bonne gestion des ressources à travers la maîtrise et le contrôle de leurs chaînes d’approvisionnement et des pratiques de leurs fournisseurs. Elles sont aujourd’hui sommées de s’intéresser à leurs « risques eau » et à leur « empreinte eau » de la même manière que de leurs enjeux climatiques et de leur empreinte carbone. Et des entreprises comme Coca-Cola et Danone s’affichent volontiers aujourd’hui comme exemplaires en matière de gestion des ressources en eau, à travers par exemple le concept de « neutralité en eau » mis en avant par Coca-Cola – et ce en dépit des multiples controverses que cette entreprise suscite de par ses extractions d’eau, au Mexique ou dans le Sud de l’Inde. Poussant au bout cette logique, du côté de l’ancien dirigeant de Nestlé, Peter Brabeck, on allait même jusqu’à envisager la généralisation de la « propriété privée de l’eau » comme solution à tous les problèmes [1].

Le Conseil des Canadiens, organisation non gouvernementale dirigée par Maude Barlow, aborde lui aussi dans une récente publication, Water for Sale, les rapports entre eau et climat, mais sous un tout autre angle. A l’opposé des discours convenus, le commerce mondial dérégulé est, selon cette analyse, une source de multiples menaces pour les ressources en eau. Ils contestent même directement l’argument des défenseurs des vertus du commerce :

« Si certains suggèrent que le commerce de l’eau via les denrées alimentaires doit permettre aux pays riches en eau de partager cette richesse avec les pays plus secs, en réalité de nombreuses nations prospères du Nord économisent leurs propres ressources en eau en important les produits de pays riches en terres mais pauvres en eau du Sud. Avec l’augmentation exponentielle du commerce mondial au cours des décennies écoulées, de nombreuses communautés ont vu leur eau détournée de la production alimentaire soutenable locale au profit de grandes firmes d’agrobusiness orientées vers l’exportation. (…)

Dans une étude de 2012 publiée par l’Académie nationale des sciences, le célèbre spécialiste de l’eau Arjen Hoekstra et son équipe de l’université de Twente, aux Pays-Bas, ont estimé qu’un cinquième des ressources en eau mondiales allaient à des cultures et des marchandises produites pour l’exportation, impliquant une pression immense sur les ressources en eau douce, souvent dans des régions où la gouvernance de l’eau et les politiques de conservation sont défaillantes. (…) ‘Des règles commerciales internationales équitables devraient inclure une disposition permettant aux consommateurs, à travers leurs gouvernements, d’élever des barrières commerciales contre des produits considérés comme insoutenables… ou qui sont responsables d’effets dommageables pour les systèmes hydrologiques, et indirectement pour les écosystèmes des communautés qui dépendent de cette eau’, a écrit Hoekstra dans une note destinée à l’Organisation mondiale du commerce. »

Le test canadien

Ce n’est évidemment pas un hasard si c’est une organisation canadienne qui s’intéresse à ce sujet. Depuis de nombreuses années, les ressources en eau supposées « abondantes » du Canada font l’objet de beaucoup de convoitises et de beaucoup de fantasmes des deux côtés de la frontière avec les États-Unis. Des hommes d’affaires et des politiques américains et parfois canadiens envisagent ouvertement l’exportation massive de l’eau du Canada vers leur voisin du sud, notamment vers la Californie et toute la région semi-aride du sud-ouest. Cette perspective ne manque pas de susciter en retour de fortes résistances parmi le public canadien. Pour l’instant, elle se heurte aussi à des obstacles techniques et/ou de coûts majeurs qui rendent ce type d’exportation quasi impossible.

Le Canada et les États-Unis sont aussi (avec le Mexique) liés depuis les années 1990 par un accord de libre-échange de grande envergure, l’Aléna (Accord de libre-échange nord-américain, ou Nafta en anglais), aujourd’hui en pleine renégociation. Selon le Conseil des Canadiens, les dispositions particulièrement fortes du Nafta sur les entraves au commerce empêcheraient d’introduire une quelconque limite au commerce en gros de l’eau : « Diverses tentatives de faire interdire officiellement l’exportation de l’eau du Canada, la plus récente en 2012, pourraient être remises en cause dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce ou du Nafta. »

Plus de vingt ans après sa signature, le Nafta offre aussi une illustration grandeur réelle des désastres que peut entraîner pour les ressources en eau une libéralisation non contrôlée du commerce :

« Dans un rapport proposant une évaluation, au bout de vingt ans, des impacts environnementaux du Nafta, un groupe d’organisations nord américaines, parmi lesquelles le Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio (un réseau mexicain de groupes pour la justice sociale et environnementale), l’Institute for Policy Studies et les Sierra Clubs du Canada et des États-Unis, tirait la sonnette d’alarme. Selon ces groupes, le Nafta a favorisé l’expansion d’une agriculture industrielle, orientée vers l’exportation, fortement consommatrice d’énergies fossiles, de pesticides et d’organismes génétiquement modifiés. Le commerce des matières premières agricoles a explosé, stimulé par le haut niveau de consolidation des secteurs de la viande et des céréales, tout deux gourmands en eau. La croissance impulsée par le Nafta a contribué à la déforestation au Mexique et à une aggravation de la pollution et des ruissellements de nitrates. Le niveau des nappes phréatiques dans certaines régions du nord du Mexique dédiées aux zones de libre échange a décliné de moitié. L’augmentation des exportations de maïs génétiquement modifié depuis les États-Unis a également contribué à la pollution des rivières américaines par les nitrates, le phosphore et autres substances chimiques. »

Le Conseil des Canadiens distingue trois manières dont les accords de commerce et d’investissement peuvent affecter les ressources en eau et leur gestion soutenable : les risques que l’eau soit considérée comme une marchandise comme une autre, et donc que toute entrave à son exportation soit vue comme une barrière commerciale illégitime ; la tendance à la libéralisation et à la privatisation des services d’eau et d’assainissement ; et enfin, les mécanismes ISDS de règlement des litiges États-investisseurs devant des tribunaux arbitraux privés, qui menacent virtuellement toute tentative législative ou réglementaire de protéger les ressources un eau d’un pays ou d’une communauté.

L’eau considérée comme une marchandise

Le Nafta et les règles de l’OMC ne prévoient pas de règles particulières pour l’eau. Elle peut être considérée en droit comme un bien économique comme un autre, soumis aux mêmes règles de non entrave au commerce, dès lors qu’il en est fait un usage économique :

« Les accords de commerce traitent l’eau comme un bien ‘négociable’, ce qui interdit toute restriction de son commerce. L’eau en bouteille et l’eau utilisée pour produire d’autres biens et marchandises relèvent de cette catégorie. Il continue à y avoir débat sur la question de savoir si l’eau dans son ‘état naturel’ (lacs et rivières) est négociable, mais dès lors que cette est eau est utilisée – par exemple pour l’industrie, pour l’approvisionnement en eau municipal ou pour l’hydroélectricité – elle est soumise au droit commercial international. Les exemptions à ces règles pour des raisons environnementales ou de conservation des ressources sont extrêmement limitées. »

Alors que l’eau en bouteille et son commerce suscitent de plus en plus d’opposition, les accords de commerce pourraient donc être utilisés pour entraver les régulations ou les autres mesures prises par des gouvernements ou des administrations pour en limiter la consommation et/ou la production :

« Avec la croissance de l’industrie de l’eau en bouteille et celle des mouvements qui s’y opposent, il risque d’y avoir davantage de litiges relatifs à son commerce transfrontalier. Selon Transparency Market Research, le marché annuel global de l’eau atteindra une valeur de 300 milliards de dollars d’ici 2020. En termes de volume, les ventes annuelles atteindront les 465 milliards de litres. Les gouvernements qui chercheront à réduire l’exploitation des ressources en eau globales pour la production d’eau en bouteille ou son exportation seront clairement en contravention de l’article 11 du Nafta [relatif à l’investissement]. »

L’autre interrogation porte sur l’exportation de l’eau « naturelle » en gros, au moyen de méga canalisations ou d’autres procédés (non viables à ce jour). Si des interrogations juridiques subsistent quant au statut légal des eaux « naturelles » au regard du droit commercial, une chose est sûre selon le Conseil des Canadiens : à partir du moment où ce type d’exportation verra le jour, sous quelque forme qu’elle soit, il sera extrêmement difficile au regard du droit commercial de le limiter, de le réguler ou de l’arrêter. Il y a d’ailleurs déjà un précédent, puisque la Slovaquie a été poursuivie en arbitrage international pour 100 millions de dollars pour avoir refusé d’approuver une canalisation d’exportation d’eau vers une usine en Pologne.

La libéralisation des services d’eau et d’assainissement

Une seconde tendance fâcheuse est que les accords de libre échange récents promeuvent ouvertement la marchandisation, la privatisation et la libéralisation des services de l’eau et de l’assainissement, et introduisent des mécanismes visant à empêcher toute forme de retour au public :

« Ces accords visent à créer de nouveaux marchés pour les grandes multinationales des services en se débarrassant ou limitant les monopoles publics et les régulations gouvernementales qui pourraient interférer avec le droit des entreprises à tirer des profits de ces mêmes services. Ils offrent tous une définition très étroite des services publics et sont très stricts en ce qui concerne ce qui peut être considéré comme véritablement public et donc faire l’objet d’une exemption. (…)

En outre, le Ceta, le TTIP, le TPP et probablement le TiSA incluent des clauses dites ‘cliquet’ ou de ‘statu quo’ favorables à la privatisation des services publics. Les clauses de statu quo verrouillent le niveau actuel de libéralisation, contraignant les marges de manœuvre des gouvernements. Si une municipalité a un service de l’eau privatisé lorsque l’accord est signé, il est censé le rester toujours. ‘Cliquet’ signifie que tout changement de statut d’un service ne peut aller que dans une seule direction, compatible avec les visées libéralisatrices de l’accord commercial. (…)

Enfin, le Ceta et le TTIP sont les premiers accords de libre échange régionaux à s’appliquer aux marchés publics à une échelle inférieur au niveau national, donnant à des entreprises de services multinationales le droit de candidater à des marchés et des contrats passés par des États, des provinces et des municipalités – ce qui représente le plus gros morceau en termes de dépenses publiques. »

Grâce entre autres à la pression de l’opinion publique européenne et canadienne, le Ceta exclut de son champ le service de l’eau potable. En revanche, une partie du service de l’assainissement sera bien couvert par ce nouvel accord de libre échange, et donc potentiellement soumis à une pression privatisatrice, et les tentatives de « remunicipaliser » ces services risquent de se heurter à de nombreux obstacles. Même en ce qui concerne le service public de l’eau lui-même, le Ceta prévoit une exemption aux règles relatives à l’accès au marché et au traitement national, mais pas en ce qui concerne la protection des investissements. Ce qui veut dire que ce type de service pourra faire l’objet de recours en arbitrage international privé (les fameux ISDS) de la part de multinationales européennes ou nord-américaines qui voudraient empêcher ou rendre extrêmement coûteuses les remunicipalisations.

L’eau, un « investissement » protégé contre la régulation

Ces fameux « ISDS » ou mécanismes de règlement des litiges entre États et investisseurs, au centre de la contestation du Tafta et du Ceta en Europe, constituent précisément le dernier sujet d’inquiétude du Conseil des Canadiens :

« L’eau est un ‘investissement’ et donc soumis aux dispositions des accords commerciaux donnant aux entreprises le même statut que les gouvernements pour remettre en cause des lois et des litiges commerciaux. Les mécanismes de règlement des disputes investisseurs-États (ISDS) sont un outil privilégié utilisé par les multinationales pour se débarrasser de règles environnementales visant à protéger les ressources ou de la gestion publique des services d’eau. Les investisseurs étrangers impliqués dans des accaparements de terres massifs peuvent utiliser l’ISDS pour revendiquer une propriété de fait de l’eau utilisée dans leurs opérations. L’ISDS est l’instrument le plus profondément anti-démocratique des temps modernes pour favoriser les intérêts des entreprises multinationales. (…) »

Le Conseil des Canadiens énumère ainsi une série de recours en arbitrage initiés par des entreprises dans le cadre du Nafta contre le Mexique ou le Canada, qui avaient essayé d’interdire certaines activités ou certaines substances pour protéger leurs ressources en eau. La plupart du temps, ces affaires ont tourné à l’avantage des firmes concernées, obligeant les gouvernements soit à revenir sur leurs décisions, soit à payer une compensation, soit les deux. L’un des cas les plus récents et les plus emblématique est le recours en ISDS de l’entreprise (pourtant canadienne) Lone Pine Resources via une filiale américaine contre la province du Québec, qui avait introduit un moratoire de fait sur la fracturation hydraulique pour protéger ses ressources en eau.

Plus inquiétant encore, l’histoire récente des procédures ISDS montre une tendance à concevoir les « investissements » à protéger de manière de plus en plus large, de sorte que le droit d’utiliser des ressources naturelles – en l’occurrence de l’eau – dans le cadre d’une concession ou autre tend à être considéré comme une propriété effective. L’ISDS en vient alors à instaurer de fait une propriété privée des ressources naturelles pour les investisseurs étrangers, même lorsque ce type de propriété privée est théoriquement impossible dans les droits nationaux :

« Les entreprises multinationales pourraient un jour utiliser leurs nouveaux pouvoirs via les mécanismes États-investisseurs pour revendiquer de fait les ressources en eau des pays où elles opèrent. Il y a un précédent dangereux. En 2010, le gouvernement canadien a payé au géant américain du bois et du papier AbitibiBowater (aujourd’hui Resolute Forest Products) 131 millions de dollars canadiens, après que celui-ci ait utilisé avec succès le Nafta pour réclamer une compensation pour les ‘droits sur l’eau et le bois’ que l’entreprise avait de fait abandonnés en même temps que son établissement centenaire de Terre-neuve, laissant les ouvriers avec des pensions de retraite impayées. Le gouvernement provincial avait repris possession de ces actifs, déclarant que l’entreprise n’avait le droit d’utiliser ces ressources qu’aussi longtemps qu’elle fournissait des emplois. C’est un précédent particulièrement troublant dans la mesure où il donne à un investisseur étranger la possibilité de réclamer une compensation pour une eau sur laquelle il avait un droit d’usage alors qu’il opérait désormais depuis un autre territoire.

Imaginons ce que cela pourrait signifier pour les multinationales minières qui ont besoin d’eau pour leurs opérations dans des pays étrangers. Ou ce que cela signifie pour l’agrobusiness qui utilise – et prélève des écosystèmes locaux – de vastes quantités d’eau pour la production de denrées agricoles exportées dans divers pays. Les investisseurs privés possèdent en Afrique une surface de terres équivalente à trois fois la taille de la Grande-Bretagne. »

Conseil des Canadiens

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Photo : (c) GLOBAL 2000 / Christopher Glanzl CC via flickr