Le 29 mars 2017, le Salvador est devenu le premier pays au monde à interdire catégoriquement l’exploitation des mines de métaux. Il s’agit là d’une mesure historique très prometteuse. Les défenseurs de la justice environnementale et de l’autodétermination communautaire applaudissent la décision radicale du Salvador, résultat de onze années d’avancées, de retours en arrière et de négociations à l’Assemblée législative. Bien que d’autres pays aient pris des mesures dans ce sens, jusqu’à présent, aucun n’a directement introduit l’interdiction formelle d’exploiter les mines de métaux dans sa législation.
Entre 2002 et 2012, l’activité minière a connu une grande prospérité en Amérique latine et ailleurs, suscitant de nombreux troubles sociaux. Entre 2000 et 2015, d’intenses conflits autour des sites miniers de la région ont, selon certaines estimations, causé 44 morts et 403 blessés. Entre-temps, les réseaux anti-mines au Salvador ont fait de la crise nationale de l’eau et des dangers potentiels de l’exploitation minière dans cette crise, la pierre angulaire de leur discours. Ces arguments ont réussi à unir et à galvaniser diverses couches de la société salvadorienne - rurales et urbaines, riches et pauvres, progressives et conservatrices. En fait, les sondages indiquent que près de 80% des Salvadoriens s’opposent à l’exploitation minière.
Les avancées et les retours en arrière du Salvador face à l’industrie minière
L’exploitation minière au Salvador a un passé historique controversé. Bien que le pays ait rivalisé avec les républiques centraméricaines voisines dans les années 1990 et au début des années 2000, en utilisant ses exploitations minières pour attirer les investissements étrangers, les procédures judiciaires coûteuses, les connotations négatives liées à l’industrie minière, et ses impacts sur l’approvisionnement en eau propre, ont modifié l’opinion publique et la législation.
À la fin des années 1990, les pays d’Amérique centrale ont commencé à rivaliser pour obtenir des investissements directs étranger (IDE) dans les exploitations minières, en vue de compenser les pertes anticipées de l’industrie textile en raison de l’expiration à venir de l’arrangement multifibres – une série de quotas internationaux régissant les exportations de textiles. Dans cette perspective, en 1995, la Salvador instaura un taux de redevance de 3% sur la production des minéraux. En 1997, le Guatemala riposta en réduisant son taux de redevance de 6% à 1%. En 2001, le Salvador révisa sa loi minière, et réduisit le taux de redevance à 2%.
Dans la foulée de cette loi, en 2002, Pacific Rim Mining Corporation, une petite entreprise d’exploration basée à Vancouver, obtint les droits sur les réserves d’or et d’argent dans la région de l’El Dorado, à San Isidro, Cabañas. L’entreprise se lança avec enthousiasme dans l’exploration des gisements souterrains de haute qualité et à faible taux de sulfure, avec le soutien inconditionnel de l’administration Francisco Flores (1999-2004). Les années suivantes, pendant que Pacific Rim explorait et développait sa propriété, l’exploitation de métaux par des multinationales au Salvador prit de l’ampleur. El Dorado s’apprêtait alors à ouvrir avec des réserves estimées à 1,65 millions d’onces d’or. La mine de San Sebastián, dans le département de La Unión, était elle aussi sur le point de redémarrer après une interruption de trente ans, et d’autres petites sociétés minières prospectaient activement.
D’un point de vue strictement économique et dans certaines circonstances, l’exploitation minière est à même de générer des profits, mais le développement géographique, démographique et hydrologique du Salvador n’est pas adapté à l’exploitation minière à grande échelle. L’industrie minière est notoirement corrompue et elle est irresponsable sur le plan social et environnemental. L’exploration minérale est un pari. Il y a peu de chances de trouver de véritables réserves qui seront autorisées à être exploitées. La plupart des sociétés minières dépendent donc d’investissements risqués résultant en une logique de « hauts risques - hauts rendements » qui laisse peu de place à la responsabilité sociale et environnementale.
Fin 2006, le président Antonio Saca (2004-2009) décréta soudainement un moratoire sur les projets miniers en cours au Salvador. Selon un industriel concerné, « Tout s’est simplement arrêté ... En décembre 2006, Saca [alors président], a appelé son ministre de l’Environnement et son ministre de l’Économie pour leur demander de ne rien faire au sujet de l’exploitation minière jusqu’à nouvel ordre. Mais ils n’en entendirent plus jamais parler ». Avant ces événements, les industriels concernés décrivaient les formalités d’octroi des permis comme « simple » et « aussi fluide que la soie ». Ce moratoire, aussi soudain qu’informel, eut pour effet d’empêcher indéfiniment le ministère de l’Environnement d’accorder un permis d’exploitation minière à Pacific Rim pour son projet d’El Dorado. Deux ans plus tard, à la veille des élections présidentielles de mars 2009, le président Saca et les législateurs de son parti ARENA (Alliance républicaine nationaliste) déclarèrent publiquement leur opposition à l’exploitation minière et leur soutien à cette interdiction.
En avril 2009, en réponse au moratorium, Pacific Rim entrepris des poursuites contre le gouvernement du Salvador par l’intermédiaire du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CRDI) régi par la Banque mondiale, affirmant que le moratoire violait les termes de l’Accord de libre-échange pour l’Amérique centrale et la République Dominicaine. Dans un premier temps, Pacific Rim réclamait au gouvernement salvadorien une indemnité de 77 millions de dollars, mais les années passant, ce chiffre s’éleva à 250 millions de dollars. En octobre 2016, le CRDI rendit sa décision, déclarant que les 250 millions de dollars n’étaient pas imputables au gouvernement d’El Salvador, mettant ainsi fin à sept années de frais et d’incertitudes pour El Salvador.
L’eau et l’or
L’arbitrage du litige entre El Salvador et Pacific Rim (et ultérieurement avec Oceana Gold), fut non seulement coûteux et humiliant pour le pays, mais les conséquences de l’exploitation de la mine d’or de San Sebastián, située aux confins de l’est du département de La Unión , sont restées présentes dans la mémoire collective des Salvadoriens. L’extraction de l’or à San Sebastián en 1904 s’était déroulée sans qu’aucun effort ne soit entrepris pour atténuer le drainage des roches acides ou les effluents de métaux lourds, ce qui avait fortement contaminé les eaux de surface. Dans un pays qui souffre de pénurie en eau, ce passé ne peut être ignoré.
La densité de population du Salvador est telle que la concurrence pour les ressources en eau est très importante et accentue la perception d’insécurité . La pollution issue de l’agriculture et de l’industrie exacerbe cette pénurie. Le Salvador a un taux élevé de déforestation et souffre d’une grave contamination de ses eaux de surface. Le fleuve Lempa approvisionne à lui seul plus de la moitié du pays et la moitié du pays est située dans le bassin hydrographique de ce fleuve. C’est dans le bassin supérieur et moyen de la plateforme hydraulique du fleuve Lempa que la veine aurifère qui a causé tant de polémique est la plus importante, ce qui signifie que toute contamination du fleuve affecterait l’approvisionnement en eau d’une grande partie du pays, y compris la capitale, San Salvador. Cela a galvanisé de nombreuses actions et renforcé la volonté politique de se mobiliser contre toute activité minière dans le pays.
En outre, une série de meurtres sordides perpétrés contre des militants écologistes et des adversaires de l’exploitation minière entre 2009 et 2011, à San Isidro et dans ses environs, dans le département de Cabañas, aégalement symbolisé la façon dont l’exploitation minière est susceptible de perturber la vie communautaire et d’engendrer de la violence. En juin 2009, le militant écologiste local Marcelo Rivera a été retrouvé assassiné. En décembre de la même année, deux autres écologistes du Comité Ambiental de Cabañas, Ramiro Rivera et Dora Alicia Sorto, ont été assassinés à quelques jours d’intervalle. Sorto était enceinte de huit mois au moment de sa mort. Un an et demi plus tard, Juan Francisco Durán, un troisième membre bénévole du Comité Ambiental de Cabañas a été assassiné. Bien que cela n’ait jamais pu être vérifié, cette violence tragique a été communément interprétée comme étant directement liée à l’opposition des victimes à l’exploitation minière. Quoi qu’il en soit, au sein de la société civile salvadorienne, ces décès ont encore contribué à renforcer le sentiment général que les coûts de l’exploitation minière sont loin d’en compenser les bénéfices.
Enfin, le fait qu’aucune université au Salvador ne dispose d’un département ou d’une spécialité de géologie, signifie qu’aucun géologue local ne pouvaient travailler avec les sociétés minières ou bénéficier de ses activités, et que peu d’experts nationaux auraient pu être consultés sur les questions environnementales. Par conséquent, l’industrie minière avait peu d’alliés ou de partisans naturels.
Juridiction de l’interdiction minière
Au départ, l’interdiction d’exploiter les mines provient d’un effort demandé par le FMLN [1] en 2006. Cette même année, un projet de loi des conservateurs visant à renforcer la surveillance environnementale des exploitations minières et à augmenter les taux de redevances et les dépenses sociales, rédigé avec des représentants de l’industrie minière, n’avait pas réussi à être voté. Ses opposants estimaient que ce projet de loi n’allait pas assez loin alors que le projet du FMLN qui lui, visait à interdire totalement l’extraction des métaux. Il avait été rédigé par la Mesa Nacional Frente à la Minería Metálica (Collectif national contre l’industrie des mines métallifères ou Mesa), une coalition d’organisations paysannes, d’instituts de recherche, d’universités, d’organisations non gouvernementales et de l’Église catholique ainsi que d’un réseau international d’alliés réunissant plus d’une vingtaine d’organisations en Amérique du Nord. La Mesa avait maintenu des pressions constantes depuis 2005 et obtenu un soutien si important au Salvador que même les couches les plus conservatrices de la société salvadorienne reconnaissaient que l’exploitation minière n’était pas dans leur intérêt. Comme en témoigne un législateur conservateur, « Nous ne pouvons pas agir contre la volonté des communautés. Si nous le faisons, nous imposons une décision qui va à l’encontre des intérêts de la population, et ce serait un suicide politique ... et nous ne sommes pas suicidaires ».
En mai 2006, le projet de loi arriva devant la Commission économique pour y être discuté, mais la Commission ne parvint pas à le faire passer. Diverses autres machinations internes firent obstacle à la progression du texte pendant de nombreuses années.
Le PCN [2] mit en place une commission législative pour prendre en charge le projet de loi et ce dans le but de l’éliminer. Les législateurs du FMLN essayèrent quant à eux de le transmettre à la Commission de la santé et de l’environnement. Au cours des années qui suivirent, le projet refit plusieurs fois surface, mais de nombreux législateurs jugèrent prudent de se soumettre à l’arbitrage du CRDI avant d’interdire à nouveau les activités minières. Un nouveau projet de loi, élaboré par la Universidad Centroamericana (Université d’Amérique centrale), a été présenté à l’Assemblée législative le 6 février 2017. Ce nouveau projet de loi a été voté en mars 2017 - et il a été adopté.
Maintien du mouvement
Le Salvador a montré un geste fort – aussi bien matériel que symbolique - en interdisant l’exploitation minière. L’Assemblée législative a envoyé aux investisseurs étrangers le signal que le pays privilégiait la conservation des ressources à long terme au lieu de favoriser les profits à court terme qui pourraient être réalisés en les exploitant, elle a montré à ses électeurs qu’elle tient compte de leurs opinions et qu’elle a la volonté d’agir en leur nom.
C’est à juste titre que le Salvador et ses alliés célèbrent cette victoire, mais il reste encore des défis à affronter. Tout d’abord, Oceana Gold, l’entreprise qui a hérité du résultat de l’arbitrage du CRDI lorsqu’elle a acquis Pacific Rim en 2013, doit payer 8 millions de dollars pour couvrir les frais juridiques du Salvador. Après cette victoire juridique, le pays ne doit pas laisser retomber la pression sur Oceana Gold afin qu’elle obtempère. Deuxièmement, cette mesure envoie un message quelque peu ambigu aux investisseurs potentiels. D’une part, elle place le gouvernement salvadorien en position de force dans les négociations et décourage les investisseurs en quête de profit, mais d’autre part, elle exerce un fort effet dissuasif sur ceux qui voudraient investir dans d’autres industries primaires. Troisièmement, la Mesa a fait de l’interdiction de l’exploitation minière son cri de ralliement. Maintenant que son principal objectif a été atteint, le Mesa doit élaborer des stratégies pour conserver sa puissante infrastructure organisationnelle. Il doit adopter un ensemble distinct d’objectifs sans laisser l’élan de cette victoire se dissiper.
En 2009, un législateur conservateur qui s’opposait au projet de loi sur l’interdiction minière, m’a confié dans un moment de franchise : « On ne peut pas vivre sans eau propre ... et ici, sur cette petite parcelle de terre, l’espace est notre ressource la plus rare » , m’a-t-il dit. « Je crois vraiment que nous serons le premier pays au monde à interdire l’exploitation minière des métaux ». Bien qu’il ait fallu neuf années supplémentaires pour y parvenir, ce commentaire s’est avéré visionnaire. Avec cette interdiction, le Salvador est entré dans l’histoire.