Le Chili est un pays constamment frappé par des catastrophes naturelles (séismes, tsunamis, incendies, inondations, éruptions volcaniques, etc.). Cette caractéristique rend les secteurs les plus exclus de la société encore plus vulnérables. Cela constitue un grand défi pour les politiques publiques urbaines et de logement, à cause des inévitables processus de reconstruction qui font suite aux désastres et du travail indispensable de prévention et de mitigation par ces politiques.
Le tremblement de terre du 27 février 2010 a affecté tout le centre sud du pays, entre les villes de Santiago et de Concepción, c’est-à-dire la zone qui concentre la majeure partie et la plus forte densité de la population du pays. En plus des nombreux dommages humains et matériels [1], le séisme a donné lieu à une série de conflits sociaux dus au processus de reconstruction dans les différents territoires affectés. On peut analyser ces conflits comme une « crise-opportunité » et un « moteur-mobilisateur » de l’organisation sociale et aussi du capital.
Le processus de reconstruction peut être considéré comme une opportunité pour le développement. Se pose alors la question suivante : une opportunité pour quoi et pour qui ? Pour répondre à cette question, il faut considérer les conditions du Chili néolibéral face au tremblement de terre et au tsunami de 2010, en suivant la « perspective de vulnérabilité, en raison du rôle central joué par celle-ci et particulièrement par ses dimensions économiques et politiques dans le processus de catastrophe » (Oliver-Smith, 2002). Au Chili, le processus d’installation et d’enracinement du néolibéralisme et ses résultats socio-économiques ont agi comme un stimulateur des effets de la catastrophe.
Ainsi, le séisme de 2010 a agi comme un révélateur de la société chilienne. Il a mis en évidence les inégalités et les injustices spatiales construites au cours des quarante dernières années et a aussi révélé le rôle prépondérant des acteurs sociaux, en particulier du mouvement de pobladores [2], dans leurs processus d’organisation et de résistance. Le séisme a donc accéléré les processus sociaux dans un Chili qui semblait assoupi après dix-sept ans de dictature [3], puis vingt ans d’une interminable transition vers la démocratie [4]. Depuis 2010, la citoyenneté s’est réveillée. Le processus à la fois tellurique et social qui a commencé le 27 février 2010 n’a fait que s’accélérer de jour en jour : d’abord avec la solidarité [5] et l’aide mutuelle face à la catastrophe, puis avec le fait que le tremblement de terre et le tsunami ont révélé les inégalités de la société chilienne, tout en permettant aux gens de se réunir pour s’organiser. Nous choisissons de qualifier ce processus de double mouvement tellurique et social. [6]
La politique urbaine et de logement dans le Chili néolibéral : inégalités et injustices spatiales
Apparente dans les documents officiels du Ministère du logement et de l’urbanisme (MINVU) entre 1978 et 1981, la libéralisation des sols urbains, grâce à l’élimination des « limites urbaines » en 1979, cherchait – selon le discours officiel –, par l’intermédiaire du marché, à faire baisser les prix du foncier grâce à l’extension de l’offre. Mais l’effet a été inverse puisque les prix ont augmenté. La spéculation sur les terres, qu’une décision administrative incluait du jour au lendemain dans les limites urbaines, a été décisive dans l’évolution des prix. Les logements sociaux ont été progressivement éloignés des emplacements péricentraux vers l’extérieur de la ville, en raison de la spéculation, phénomène qui existe encore aujourd’hui.
Le système de logement subventionné, toujours d’actualité, a représenté un changement d’envergure puisqu’il a orienté la demande de ceux qui avaient besoin d’une aide vers le marché. En plus du nécessaire endettement des bénéficiaires, ce système a introduit l’idée du ciblage selon laquelle « le logement était un bien ne pouvant être obtenu que grâce à l’effort individuel ; la subvention de l’État serait réservée aux plus nécessiteux, en guise de récompense pour leurs efforts » (Chambre chilienne du bâtiment, 1991 : 90-91). Rodríguez et Sugranyes (2005) affirment que le logement subventionné au Chili ne constitue pas une politique de logement en tant que telle, mais plutôt et « en premier lieu un mécanisme financier de soutien au secteur privé de l’immobilier et du bâtiment ». En plein ajustement structurel des années 1980, la priorité pour l’État chilien était avant tout de stabiliser le secteur privé du bâtiment.
La construction massive de logements pour les pauvres – bien que de mauvaise qualité et situés en périphérie – a réussi à faire taire les revendications sociales pendant de nombreuses années, permettant de loger en accession à la propriété la plupart des demandeurs des secteurs les plus pauvres ». Cependant, la politique de logement a généré une crise en créant des « ghettos » de pauvreté urbaine, zones de pobladores « avec abris » (Rodríguez, 2005).
La politique de reconstruction après 2010 : la même recette ?
Différents rapports (MNRJ, 2011a ; Rolnik, 2011 ; INDH, 2012 ; Mission ONU-HABITAT, 2010) élaborés après le tremblement de terre par des organisations de défense des droits de l’Homme ont montré « l’idéologie de la reconstruction », sujet qui a également été abordé dans certains articles et même dans des reportages de presse. Dans « L’échec idéologique de la reconstruction », Peréz (2011) suggère que ce modèle (de reconstruction) se révèle comme une approche qui démantèle l’État, transférant ses pouvoirs vers des acteurs privés, considérés comme « brillants, puissants et prééminents ». Dans le processus de reconstruction, l’accent a été mis sur l’allocation des subventions, la simplification de la bureaucratie et la facilitation de la participation du secteur privé, tandis que les victimes devaient être assignées à des logements de qualité très moyenne, ségrégés, éloignés de leur vie quotidienne et sociale, conçus comme solution d’urgence.
Insécurité de l’occupation du foncier et déplacementssuite au tremblement de terre/tsunami de 2010 au Chili
Les centres historiques des principales villes de l’intérieur et les côtes des localités du littoral ont été les territoires les plus touchés par le tremblement de terre/tsunami de 2010. Plusieurs auteurs (Davis, 2005 ; Klein 2007 ; Harvey 2007) ont décrit les processus post-catastrophes comme des opportunités fécondes d’expropriation de terrains bien situés. Le « capitalisme de catastrophe » est alors sans scrupules : ses agents spéculatifs commencent à agir presque dès l’arrivée des premières aides aux territoires, pendant la phase d’urgence.
Les témoignages recueillis sur le terrain quelques jours après le tremblement de terre, confirmés par d’autres auteurs [7], rendent compte de l’arrivée d’« agents immobiliers » qui proposaient l’achat rapide des terrains à des prix nettement inférieurs à leur valeur avant le tremblement de terre, notamment dans les centres historiques des villes où de nombreux logements avaient été détruits. Certaines familles ont vendu, par manque d’information ou car elles étaient sous le choc, en pensant qu’il valait mieux avoir un peu d’argent au plus vite. Mais elles n’ont pas fait estimer leur patrimoine, surtout dans une perspective de moyen ou de long terme. Ce processus s’est ensuite poursuivi de manière plus généralisée pour être à présent considéré comme normal, constituant un prolongement du libre marché du foncier mais dans un nouveau contexte marqué par l’action de grand bulldozer [8] du tremblement de terre ayant fait table rase et débarrassé les quartiers centraux des logements « vieux » et de leurs « anciens » habitants. Ce processus fait apparaître cinq grands types de déplacements des populations sinistrées du tremblement de terre :
- Déplacements depuis les zones à risque avec expropriation de l’État : Le long des côtes, de nombreux habitants ont été déplacés en raison de la création de zones à risque de tsunamis. Il semble en effet raisonnable de prévenir de futures catastrophes, néanmoins la différence de traitement vis-à-vis de l’expropriation selon la classe sociale (ville de Constitución) ou la reconstruction sélective de certains logements seulement sur la côte et d’autres dans les collines (ville de Dichato) accroît les contradictions et fait apparaître les intérêts immobiliers en jeu.
- Déplacements dus au modèle subventionné de reconstruction de logements de l’État-marché ou la gentrification avec le soutien de l’État : Comme nous l’expliquions précédemment, le modèle subventionné de logement au Chili rend le marché responsable de la fourniture de logements sociaux. Les promoteurs cherchent donc à réaliser des économies d’échelle (en construisant de nombreux logements côte à côte) et à construire sur des terrains peu chers (en périphérie). Constitución est emblématique de ce phénomène puisque la plupart des sinistrés qui vivaient auparavant sur la côte ont dû déménager vers les collines, à des kilomètres de distance de leurs quartiers d’origine, dans des ensembles de logements sociaux périphériques. Ce modèle se retrouve dans toutes les villes mais est plus évident dans les villes moyennes et métropolitaines.
- Déplacements des non propriétaires : Les locataires, les personnes hébergées ou les parents qui n’étaient pas propriétaires des logements détruits ou des terrains ont été forcés de se déplacer vers de nouveaux territoires, essentiellement en périphérie. Nombre d’entre eux n’ont même pas pu obtenir de subvention pour la reconstruction car ils n’étaient pas propriétaires. Il n’y a pas de chiffres disponibles sur le nombre de personnes non propriétaires déplacées au niveau national car elles ont été largement invisibles dans ce processus – en effet, elles n’étaient pas éligibles au « ciblage » de la reconstruction, excluant ainsi dès le départ plus de 650 000 familles sinistrées de la possibilité d’obtenir les subventions d’aide à la reconstruction. [9]
- Déplacements par le marché ou gentrification post-catastrophe : Ce sont des processus courants dans le contexte des villes néolibérales où le marché du foncier est libéralisé, mais le contexte post-catastrophe les a clairement facilités et accélérés. Le cas du centre de Talca est éclairant, tout comme Curicó et dans une certaine mesure les villes côtières de Constitución et Dichato. À Talca [10], il est impressionnant de visiter le centre-ville et de se rendre compte que quatre ans après le tremblement de terre, sur les mêmes terrains bien situés où des logements se sont effondrés et où vivaient des pobladores pauvres, s’élèvent aujourd’hui de grands immeubles d’appartements ou des résidences pavillonnaires chères.
- Déplacements des non sinistrés en profitant des possibilités de reconstruction : Parmi les quartiers concernés et les secteurs à reconstruire, l’État a inclus des quartiers non affectés par le tremblement de terre mais présentant une situation stratégique et un fort potentiel immobilier spéculatif. Paradoxalement, aujourd’hui ces pobladores sont des victimes de l’action même de l’État – et non pas du tremblement de terre – qui cherche à les expulser pour ouvrir la voie à des affaires privées spéculatives. Dans le cas de Chiguayante, le quartier a déjà commencé à être détruit dans le cadre d’un processus obscur, à la limite de la légalité. Comme les habitants sont de « fausses » victimes du « 27F », un scandale de corruption a éclaté au grand jour et a forcé l’ex intendante de la région (qui vient aujourd’hui d’être élue sénatrice) à abandonner son poste. Néanmoins, les déplacements se poursuivent.
Sur de nombreux territoires, plusieurs de ces cinq types de déplacements se combinent. Ces processus de déplacement et de dépossession peuvent être considérés comme des cas d’« accumulation par dépossession », telle que formulée par Harvey. Mais il faudrait aussi les analyser dans une perspective de sécurité de l’occupation du foncier, puisque c’est l’une des composantes essentielles du droit à un logement convenable. Dans son rapport de 2011, la Rapporteure des Nations Unies, Raquel Rolnik, a largement développé cette question et a cité le cas du Chili en tant qu’exemple d’atteinte à ce droit.
La résistance des mouvements sociaux et la fonction sociale du foncier et de la propriété
« On observe ainsi la remise en place d’une politique de logement subventionné qui expulse les pauvres vers les périphéries et produit des villes ségréguées. Les pobladores sont arrachés de leurs quartiers d’origine où ils avaient des réseaux et un tissu sociaux et sont condamnés à un accès impossible aux services publics et à l’infrastructure inexistants dans les périphéries. Il semblerait donc que les « catastrophes socio-naturelles » comme les tsunamis, les tremblements de terre ou les incendies sont mises à profit en tant qu’opportunités pour « débarrasser » les terrains de leurs habitants d’origine et pour engendrer des plus-values sur le marché immobilier. Les déclarations du ministre du Logement vont dans ce sens, lorsqu’il met en avant « le dynamisme du secteur privé » en tant que réussite de la reconstruction – mais au dépens des mêmes que d’habitude, les pauvres de la ville ». [11]
Face à ce paysage de déplacements et de reconstruction néolibérale, des processus d’organisation et de résistance se déploient sur les territoires. Leurs revendications sont le droit au logement et le droit aux terres, le droit à la ville et le droit de rester sur leurs territoires d’origine. Nous avons appelé ce processus d’oscillation entre résistances et résiliences « le double mouvement tellurique et social » [12]. Au niveau national, deux mouvements (MNRJ et la FENAPO), tout comme de nombreux autres mouvements au niveau local, revendiquent aujourd’hui, en plus de la (re)construction de leurs logements et de leurs villes, la fonction sociale du foncier et de la propriété en exigeant de pouvoir rester sur leurs territoires. Le mouvement social a obtenu un grand triomphe à Dichato, puisqu’après des mobilisations importantes les pobladores ont obtenu la construction d’une grande majorité des logements sur la côte, en plus de logements de meilleure qualité. La comparaison des solutions diamétralement opposées mises en œuvre à Dichato et dans d’autres villes témoigne sans ambiguïté du rôle central de la mobilisation des pobladores dans l’obtention de meilleures conditions de vie. Ailleurs, sur d’autres territoires, les demandes fleurissent, telles que la mise en place de banques de terrains pour la construction de logements sociaux, par exemple. Les revendications liées au droit à la ville qui commencent à émerger mettent en lumière la fonction sociale du foncier et de la propriété face à l’hégémonie actuelle du marché.
Bibliographie
- Chambre chilienne du bâtiment, 1991 : 90-91. Cités par Rodríguez, Alfredo et Ana Sugranyes.2004. « El problema de vivienda de los con techo ». EURE 30, n.° 91 : 53-65.
- Davis, Mike, « Gentrifying Disaster ». In Mother Jones Magazine. 2005.
www.motherjones.com/politics/2005/10/gentrifying-disaster - Davis, Mike, « Disaster As A Tool For Gentrification ». In Planetizen. 2005.
www.planetizen.com/node/17817 - Harvey, David, « Neoliberalism as Creative Destruction ». The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, 610, 21.2007
- INDH, « 27 F : Estudio sobre la reconstrucción post terremoto desde una perspectiva de derechos humanos ». Instituto Nacional de Derechos Humanos. Chili. Janvier 2012.
- Klein, Naomi, La doctrina del shock. El auge del capitalismo del desastre. Paidos. Barcelona. 2007
- Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), « Conceptos básicos para la formulación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano ». EURE – Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, 8, 22. 1981.
- Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), « Presentación ante la reunión Regional sobre Financiamiento y administración de los Asentamiento Humanos, México, D.F ». Santiago : Minvu. 1978.
- ONU-HABITAT, Mission, « Elaboración de un perfil de proyecto post terremoto en Chile ». Septembre 2010.
- Oliver-Smith, 2002 cité par García Acosta, Virginia. El riesgo como construcción social y la construcción social de riesgos. 2005.
- Peréz, Marcelo, « El fracaso ideológico de la reconstrucción ». Blog de la Republica. 2011.
- Pulgar Pinaud, Claudio, « Quand la justice spatiale fait trembler la ville néolibérale. Le double mouvement tellurique et social dans le Chili d’après le tremblement de terre du 27 février 2010 ». In Justice spatiale | spatial justice No 6. 2014. Université de Paris Ouest Nanterre : www.jssj.org
- Rolnik, Raquel, « Informe de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto. En particular el derecho a una vivienda adecuada en los procesos de reconstrucción posteriores a desastres y conflictos ». Conseil des droits de l’Homme des Nations Unies. 16e session. Thème 3 de l’agenda. 20 décembre 2010.
www.raquelrolnik.files.wordpress.com/2011/02/post-disaster-conflict-es-a-hrc-16-42_sp.pdf - Rolnik, Raquel, Thème 69 b du programme prévisionnel, 5 août 2011.
www.ap.ohchr.org/Documents/dpage_e.aspx?si=A/66/270 - Rodríguez, Alfredo et Ana Sugranyes. « El problema de vivienda de los con techo ». EURE 30, n.° 91 : 53-65. 2005.