Le mouvement du 15M et des Indignados qui a émergé en 2011 en Espagne a créé une opportunité, pour des acteurs sociaux qui n’appartenaient pas à la « classe politique » et étaient dépourvus de pouvoir économique, de prendre d’assaut les institutions politiques. Intrus dans le système politique institutionnel, ils étaient les héritiers de luttes sociales et de mouvements citoyens locaux. Une partie de ce mouvement a donné naissance aux « candidatures citoyennes » qui se proposaient de conduire le changement politique dans les institutions. Ces candidats étaient des militants coopérativistes, féministes, écologistes, associatifs ou syndicaux convaincus qu’un municipalisme transformateur devait aller au-delà de la seule dimension institutionnelle et nécessitait un réel engagement pour une démocratie radicale.
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En mai 2015, ces candidats ont remporté les élections dans plusieurs grandes villes d’Espagne comme Madrid, Saragosse, Valence et Barcelone, formant ce que l’on a ensuite appelé les mairies du changement. Un nouveau cycle politique s’est ouvert, avec des défis considérables comme celui de gérer les fonds publics de manière à redistribuer les richesses, ou encore de mettre en place de véritables mécanismes de démocratie directe donnant davantage de contrôle aux citoyens. En un mot : d’inventer des institutions « en commun », fondées sur de nouvelles formes de gestion publique à travers un modèle de coopération public-citoyens.
C’était un défi immense dans le contexte de villes extrêmement mondialisées et marchandisées. La gouvernance urbaine de nos villes a toujours été basée sur une coopération entre les secteurs public et privé qui a mené à la privatisation de biens fondamentaux comme la terre, le logement, l’eau et le patrimoine municipal, tout en créant des structures de gouvernance opaques et antidémocratiques. Le modèle de gouvernance qui a prévalu était celui de la concession publique-privée, où le secteur privé engrange les bénéfices de grands projets spéculatifs tandis que le secteur public en assume les risques.
Cette marchandisation croissante des villes coexistait néanmoins avec des pratiques communautaires et citoyennes qui, dans un contexte d’absence de protection par l’État, ont donné naissance à des modèles alternatifs de gouvernance et des dynamiques sociales d’autoprotection, basés sur une logique coopérative et non marchande. Allant d’espaces autogérés avec des pratiques coopératives de travail, de service et de soin à des mouvements de revendication d’un contrôle démocratique sur des ressources comme l’énergie, l’eau ou la culture, ces contre-pouvoirs ont eux aussi façonné les villes à travers leurs luttes et leurs conquêtes sociales, préfigurant les politiques municipalistes actuelles de défense des communs.
De fait, les politiques les plus redistributrices mises en œuvre historiquement dans des villes comme Madrid ou Barcelone ont leur origine dans les luttes locales d’habitants, pour la plupart d’entre elles centrées sur la construction d’infrastructures dans les périphéries urbaines. Un exemple est le Plan de rénovation des quartiers de Madrid (1976-1988), dans le cadre duquel les mouvements communautaires locaux ont fait pression pour obtenir des importants investissements et la construction de plus de 15 000 logements sociaux [1]. Ou encore les Plans de réforme des quartiers du milieu des années 1980, qui ont apporté de réelles améliorations aux quartiers populaires et immigrés de Barcelone.
Plus tard, au début des années 2000, des plateformes citoyennes ont été mises en place pour combattre la pauvreté et les problèmes d’accès au logement en lien avec des réseaux de centres sociaux autogérés, des mouvements locaux et coopérativistes et des réseaux de l’économie sociale.
Cette tradition d’autogestion et d’auto-organisation a connu une renaissance en 2011, lorsque furent occupées des places publiques dans les quatre coins du monde. Ces mouvements inspirés les uns par les autres apportèrent avec eux un vent de changement qui ouvrit la voie à de nouvelles formes de gouvernance des communs et de mise en cause de l’ordre politique et économique établi.
Ainsi, sans les pratiques et le pouvoir de transformation du coopérativisme républicain, des luttes sociales, du mouvement féministe et des réseaux associatifs et d’habitants, le municipalisme n’est qu’un mot vide.
De la même manière que ces luttes ont défié l’alliance entre capital et État qui sape les fondements du droit à la ville, parler de municipalisme aujourd’hui implique de consolider des alliances publiques-citoyennes qui défient les pouvoirs établis et inventent de nouvelles manières de faire et d’être une institution publique.
Cet article entend partager certaines pratiques et réflexions issues de l’expérience du municipalisme à Barcelone. Tout d’abord en replaçant certaines des principales difficultés rencontrées par les municipalités pour mettre en œuvre leurs politiques dans leur contexte socio-économique global. Et, en second lieu, en décrivant différentes formes de coopération publique-citoyenne afin d’identifier les clés potentielles de cette nouvelle institution.
Les obstacles de la législation et du pouvoir des multinationales
Si l’un des défis du municipalisme est de développer des institutions publiques citoyennes qui préservent la fonction publique et garantissent un accès universel aux ressources, la création d’institutions des communs implique de multiples difficultés. Tout d’abord les limites des compétences municipales et leur manque de ressources financières. Deuxièmement, les grands oligopoles et les fonds vautours mondiaux qui opèrent à l’échelle locale sans contrôle politique ou démocratique. Et enfin, l’absence d’un cadre juridique qui réponde à d’autres stimuli et à d’autres critères que la logique de marchandisation.
La politique au niveau municipal est confrontée à un contradiction difficile à résoudre à court terme : bien qu’étant le niveau de gouvernement le plus proche des citoyens, c’est aussi celui qui a la capacité la moindre d’agir dans le contexte local. Alors que la crise financière a entraîné une augmentation des revendications et des besoins sociaux, cette augmentation n’a pas été associée à un renforcement des capacités d’intervention sur le terrain. Le portefeuille de compétences des collectivités locales est très restreint. Dans le cas de Barcelone, des droits fondamentaux comme la santé, l’éducation ou le logement sont de compétence régionale. Le gouvernement central espagnol se réserve, quant à lui, le contrôle de tous les secteurs essentiels pour transformer les modèles urbains, comme les politiques d’emploi, la régulation des activités économiques et financières, ou encore les mécanismes de contrôle et de sanction des investissements locaux.
La politique municipale se trouve ainsi subordonnée aux gouvernements et aux législations des niveaux régionaux et nationaux, eux-mêmes souvent conditionnés par les directives européennes.
L’absence de ressources financières propres et, surtout, de toute capacité à générer des revenus, est un autre problème crucial pour la gestion municipale. Cela a forcé de nombreuses collectivités à se surendetter ou à se décapitaliser en vendant des biens publics à des fonds d’investissement privés. La politique européenne de coupes budgétaires et d’austérité initiée durant la crise économique a mis la corde sur le cou à de nombreux gouvernements locaux, qui ont dû dédier leur budget entièrement au remboursement de la dette. En outre, la loi espagnole de rationalisation et de soutenabilité des collectivités locales, connue sous le nom de « loi Montoro », a entraîné une recentralisation du pouvoir au sein du gouvernement national, au moment même où celui-ci se défaussait de toujours plus de responsabilités sur les municipalités.
Ainsi, tandis que les grands fonds d’investissements globaux opèrent sans contrôle dans leurs villes, les municipalités sont paralysées, dans l’attente de législations qui n’arrivent jamais et sous la surveillance étroite de l’Europe.
Le secteur du logement en constitue un bon exemple. En dépit des efforts du conseil municipal de Barcelone pour réguler le marché locatif, la tâche s’est révélée impossible. Ceci, en premier lieu, parce qu’il serait nécessaire d’amender la loi nationale sur les locations urbaines, ainsi qu’une loi régionale sur la régulation du niveau des loyers. Sur aucun de ces deux fronts législatifs il n’a été possible de trouver le consensus politique nécessaire. Il n’a pas été non plus possible d’intervenir sur le « marché libre » pour imposer des restrictions aux firmes immobilières qui acquièrent et revendent le foncier sans être responsables devant personne, protégées par les règles internationales et les accords politiques qui ont pavé leur chemin.
C’est donc une voie sans issue. En l’occurrence, la municipalité peut toujours construire des logements – si elle dispose des fonds suffisants et du foncier – et intervenir au moins en régulant l’occupation des sols par la planification urbaine. Mettre en œuvre une politique publique complète et effective qui assure effectivement l’accès au logement reste cependant hors de portée d’un conseil municipal.
Les procédures d’externalisation des travaux publics, des services et des fournitures offrent un autre exemple. La coopération publique-privée a mené à la création de nouveaux monopoles qui ont pris le contrôle des services municipaux au nom des paradigmes de l’efficience et de l’efficacité. Le cas d’école est celui de la gestion de l’eau sous le monopole d’Agbar, sur la base d’un contrat frauduleux grâce auquel l’entreprise obtient des profits juteux tous les ans sur les factures payées par les Barcelonais. La saga du référendum sur la remunicipalisation de l’eau à Barcelone [2] a démontré le besoin de revoir la gestion des ressources municipales. Depuis que le conseil municipal a annoncé l’organisation de ce référendum par lequel les citoyens pourraient exprimer leur opinion sur la gestion de l’eau, soutenu par une pétition de plus de 26 000 signatures, Agbar a initié une litanie de recours judiciaires et administratifs, et utilisé tous ses soutiens dans l’establishment économique et politique pour empêcher que le référendum ait lieu. De fait, il n’a pas encore été possible de l’organiser, en dépit du vote clair en ce sens du conseil municipal.
Au vu de cette attaque de grande ampleur contre la souveraineté locale et des difficultés des municipalités à se dépêtrer des contraintes juridiques et économiques, la consolidation de cadres public-citoyens apparaît plus que jamais nécessaire pour changer les règles du jeu. Le pari public-citoyens implique d’entrer directement en conflit avec une gouvernance qui centralise les ressources et le pouvoir entre les mains d’acteurs privés et de forces politiques opérant à l’échelle supra-municipale. Pour se lancer dans une telle aventure, il est indispensable de savoir par où commencer, de savoir identifier ses adversaires, et d’interagir avec d’autres acteurs municipaux et supra-municipaux afin de créer les conditions pour opérer au niveau international.
Le municipalisme aujourd’hui : différentes formes de relations publiques-citoyennes à Barcelone
La gouvernance urbaine a pris un nouveau sens durant les dernières décennies du XX e siècle, lorsque l’idée a émergé que la conception des politiques publiques et les décisions devaient impliquer toutes les parties prenantes institutionnelles, politiques, sociales et économiques. Il devait devenir alors possible de passer d’un gouvernement vertical à un gouvernement participatif, de nature horizontale et pluraliste. C’est du moins ce qu’assuraient des entités comme la Banque mondiale, l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) et les leaders européens. En pratique, ce n’est pas ainsi que les choses se sont passées. Les villes n’ont pas été gouvernées sur une base d’équité et de coopération entre parties. La soi-disant gouvernance a donné la priorité aux intérêts des acteurs privés, aux dépens des acteurs sociaux et de la communauté.
À Barcelone, la gouvernance participative a historiquement présenté, et présente toujours, des singularités qui la distinguent des autres villes. Son énorme richesse en termes de vie citoyenne organisée – avec plus de 4500 associations – et les innombrables mécanismes ménagés pour la participation ont créé des canaux de communication entre la rue et les institutions. Pour autant, ce lien historique n’a pas toujours été organique et n’a pas créé les conditions d’une gouvernance véritablement participative. Il a surtout servi à coopter le mouvement associatif et à neutraliser le contrôle citoyen.
Si l’on se concentre sur le cycle le plus récent, depuis la rupture institutionnelle de 2015, pendant ces quatre années la relation entre les revendications citoyennes et l’action municipale s’est construite de différentes manières, parfois à travers des canaux informels, et parfois par le biais de mécanismes institutionnels établis. De manière synthétique, on peut distinguer entre quatre grands types. Ils sont expliqués et illustrés ci-dessous.
Le premier type de relation est une relation de transfert. Dans ce cas, la municipalité s’approprie le programme politique des mouvements tel qu’il était déjà configuré. Cela concerne principalement des domaines comme l’économie sociale et solidaire, la mobilité, le changement climatique ou le féminisme. L’enjeu était de convertir les revendications historiques des mouvements en politique publique municipale pérenne. Le degré de succès a été variable – il appartient aux acteurs sociaux concernés d’en faire une analyse détaillée – mais l’intention fondamentale était d’étendre les limites de l’institution et de l’ouvrir, en utilisant le gouvernement local comme simple exécutant d’un héritage collectif.
Le deuxième type est une relation de coopération entre mouvements et institutions. C’est le cas lorsque le contexte politique rend inévitable de prendre des mesures qui, par principe, ne font pas consensus et suscitent des oppositions. Le nouveau système de planification urbaine récemment approuvé, qui oblige les grandes développeurs immobiliers à consacrer 30% de leurs opérations à du logement social, en fournit un bon exemple. Tandis que la municipalité apportait le savoir-faire technique pour rédiger une législation adaptée, les mouvements sociaux pour le logement ont mobilisé l’opinion publique et exercé une pression politique suffisante pour dépasser les logiques partisanes.
Le troisième type est une relation d’appropriation, lorsque les mouvements utilisent les outils de la participation institutionnelle pour poursuivre leurs propres objectifs. Il vaut la peine de mentionner les tentatives des mairies de changement pour créer de nouveaux canaux de démocratie directe – inexistants jusque-là – et permettre une participation déterminante des citoyens dans les affaires de la ville. Ainsi du référendum sur la remunicipalisation de l’eau promue par le mouvement pour une eau publique et démocratique. Ce fut un électrochoc pour les élites politiques et économiques de la ville, lesquelles, sentant que leurs profits étaient menacés, ont fait tout leur possible pour empêcher son organisation.
Le quatrième et dernier type de relation est une relation de co-responsabilité, illustrée par la création du programme de Patrimoine citoyen pour l’utilisation par les citoyens et la gestion des biens publics. [3] Ce programme a été promu conjointement par la municipalité et les entités chargées de gérer les bâtiments municipaux, et son objectif est de créer des cadres innovants associant citoyens et institutions pour gérer les ressources publiques, y compris les édifices publics, les vergers urbains, l’espace public et certains services sociaux. Il vise à consolider et améliorer la gestion citoyenne des services locaux, légaliser le transfert du patrimoine municipal à des collectifs citoyens locaux à but non lucratif, et soutenir les services établis par les citoyens pour démocratiser la gestion des services municipaux, mais aussi repenser les modèles de gestion publique pour des services fondamentaux comme l’eau et l’énergie pour permettre la participation des usagers et intégrer des mécanismes de contrôle démocratique. [4]
Le programme Patrimoine citoyen prévoit également un recensement des propriétés publiques – jusqu’ici inexistant – pour établir un catalogue des parcelles et des immeubles qui pourraient être gérés par les communautés, ainsi que le « Bilan communautaire ». [5] Ce dernier est conçu comme un outil d’auto-évaluation basé sur des paramètres non mercantiles comme la co-responsabilité sociale, la gestion démocratique, la participation citoyenne, une orientation vers les besoins humains, l’engagement envers la communauté ou le retour social sur investissement.
Can Batlló est l’une des principales réussites de ce programme. Un accord a été signé pour transférer à la Communauté autogérée et espace local de Can Batlló plus de 13 000 mètres carrés pour une période de 50 ans. C’est la première opération de ce type en Espagne et probablement en Europe : pour la première fois, la formule de la concession pour usage privé a été utilisée au profit d’un projet social à but non lucratif, en raison du retour sur investissement offert par Can Batlló à la ville, de nature sociale et non mercantile, à travers son projet de développement citoyen, social et culturel.
Tous ces différents types de relations nous aident à imaginer les formes de nouvelle gouvernance urbaine qui permettront de partager les responsabilités et d’établir des mécanismes pour superviser, rééquilibrer et contrôler la gestion publique dans un cadre public-citoyens.
Autonomie sociale et fonction publique : une équation possible
Quelques réflexions pour conclure. Nous avons vu que les villes contemporaines sont confrontées à trois processus. D’abord un processus de néolibéralisation, par lequel les villes et leur action publique sont alignées sur les intérêts privés, comme dans le cas de la gestion de l’eau à Barcelone. Ensuite un processus de « subsidiarisation », par lequel les collectivités locales doivent répondre à de nouvelles demandes, mais avec le même manque de compétences, et soumises au contrôle et aux sanctions de pouvoirs politiques et financiers supra-locaux. C’est le cas par exemple pour la politique de logement. Et enfin un processus de démocratisation, à travers lequel les mouvements urbains et les communautés locales défendent différentes formes de gestion collective et de droits sociaux et, parfois, forgent des alliances avec les autorités publiques pour les consolider, comme avec le programme Patrimoine citoyen. Ces trois processus ont lieu en même temps, s’opposant et s’articulant. Le type de ville dans lequel nous vivons dépend de la force, des alliances et des stratégies des différents acteurs qui les portent. Jusqu’ici prévaut l’hégémonie publique-privée, avec une néolibéralisation impulsée par les oligarchies locales-globales, imposant la subsidiarisation et s’efforçant de contenir la démocratisation.
Mesurer notre capacité à renverser les processus d’expropriation par le municipalisme et la défense des communs est une question délicate. On ne pourra y répondre qu’en suivant les pas des luttes historiques qui ont amené des processus de transformation sociale.
L’expérience prouve qu’il reste actuellement quelques marges de manœuvre dans le cadre législatif permettant de démocratiser les régulations à l’échelle municipale. Exemple : l’initiative de Can Batlló. Mais elle nous apprend aussi que les pouvoirs établis feront tout ce qu’ils peuvent pour empêcher que cela advienne. Exemple : le référendum sur la gestion de l’eau.
Il est vital de consolider un cadre de relations public-citoyens comme base d’une nouvelle gouvernance pour la gestion des ressources communes, en continuant de promouvoir des mécanismes de démocratie directe permettant aux citoyens de jouer un rôle dans la gestion municipale et d’activer des mécanismes de redistribution, de contrôle et de transparence des ressources et des services publics.
En somme, le municipalisme transformateur et démocratique implique un changement radical qui requiert une nouvelle manière de créer et d’être une institution publique, capable d’articuler des espaces d’autonomie avec la fonction publique-étatique. Cette autonomie donnerait aux citoyens le pouvoir de mettre en pratique des politiques émancipatrices, grâce aux moyens des collectivités locales. Sans ce radicalisme démocratique qui étend les limites de la coopération publique-citoyenne, et sans une perspective supra-municipale pour créer des connexions avec d’autres réalités locales, il sera difficile de construire un municipalisme qui nous fasse avancer vers des politiques transformatrices et qui créent des institutions des communs.