Qui devrait payer pour le coût du changement climatique ?

, par MORRIS David

L’article a été traduit de l’anglais vers le français par Pierre Bourgeois, traducteur bénévole à Ritimo. Il a été publié, initialement, sur le site On the Commons, le 6 janvier 2013.

Qui devrait payer le coût des catastrophes climatiques ? Cette question est devenue de plus en plus urgente pour l’humanité, comme le montre le débat aux États-Unis concernant l’aide fédérale aux victimes de l’ouragan Sandy et celui sur l’aide internationale aux victimes lors de la récente Conférence de Doha sur les changements climatiques.

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Après le passage du typhon Bopha aux Philippines (2012)
Sonny M. Day

La fréquence et les coûts associés aux catastrophes naturelles augmentent rapidement. Depuis les années 80, le nombre annuel moyen de ces catastrophes a triplé pour passer de deux à six. En 2011, 14 événements météorologiques différents se sont produits, causant chacun plus d’un milliard de dollars de dommages, et le total des pertes a dépassé les 60 milliards de dollars. Cette année, l’ouragan Sandy à lui seul va dépasser ce total.

Comme les coûts ont dépassé la capacité de payer des assureurs, des propriétaires de logements individuels, des commerçants, des communautés et certains Etats ont créé, sur l’ensemble de leur territoire, des fonds communs de garantie des risques. Suite à l’ouragan Andrew de 1992 par exemple, l’Etat de Floride a créé le Florida Hurricane Catastrophe Fund (Fonds de la Floride pour les catastrophes dues aux ouragans).

Depuis l’adoption, en 1988, de la loi Stafford, qui oblige Washington à assumer au moins 75 % du coût des catastrophes déclarées au niveau fédéral, il y a eu une augmentation de l’aide fédérale fournie. Ainsi, le nombre des catastrophes déclarées a augmenté de façon dramatique, allant de 53 en 1992 sous George H.W. Bush, 110 en 1999 sous Bill Clinton, à 143 en 2008 sous George W. Bush. En 2011, le président Obama a établi un record avec 242 déclarations de catastrophes nationales.

Mais comme on l’a vu après l’ouragan Sandy, les catastrophes naturelles dépassent même la capacité financière élargie de la FEMA [1], obligeant le Congrès à affecter de sommes supplémentaires. Ceci a donné une impulsion aux efforts pour mettre en place un fonds de garantie en cas de catastrophes naturelles qui partagerait les risques à l’échelle nationale, comme nous l’avions fait lors de la création du Fonds en cas de catastrophes terroristes — immédiatement après les événements du 11 septembre — avec l’adoption de la Air Transporattion Safety and System Stabilisation Act (loi sur la sécurité dans les transports aériens). Le fonds créé par cette loi a permis de distribuer environ sept milliards de dollars à plus de 7400 victimes. Le Congrès a adopté en 2002 la loi Terrorism Risk Act (assurance contre les risques liés au terrorisme). Le programme est déclenché si les pertes dépassent 100 millions de dollars et que le coût pour un assureur représente plus de 20 % des primes versées. Lorsque le programme est déclenché, le gouvernement fédéral assume 85 % des pertes assurées dues au terrorisme, en plus des sommes déductibles et de celles distribuées par les assureurs individuels, tandis que l’assureur en paye 15 %. Ce programme est plafonné à 100 milliards de dollars par année.

Mais l’assurance contre les catastrophes naturelles s’est avérée difficile à faire accepter. En 2008, lorsque le Congrès débattait à propos d’un fonds pour les catastrophes nationales appelé Homeowners Defense Act (loi pour la défense des propriétaires de logements), le sénateur McCain d’Arizona, candidat à la présidence, a soutenu que les catastrophes naturelles visées par cette loi se produisant principalement dans les régions du sud et du sud-ouest des États-Unis, les risques devraient être partagés régionalement et non au niveau national. Dans un rapport de 2009, la Heritage Foundation a approuvé, même si elle a écorné sa propre démonstration avec l’exemple qu’elle a choisi : « Les états de New York et du Connecticut pourraient être frappés par un terrible ouragan, mais il est possible qu’un tel événement ne se produise pas avant plusieurs années, voire jamais. Par conséquent, on ne peut considérer que les gens qui vivent dans ces états s’exposent au risque d’un événement si peu probable ».

En dépit du manque de progrès sur la constitution d’un fonds pour les catastrophes nationales et du refus de la Chambre républicaine de donner rapidement son approbation à une aide fédérale aux victimes de l’ouragan Sandy, l’idée selon laquelle nous sommes tous dans le même bateau semble très répandue.

Ce qui m’amène à la Conférence sur les changements climatiques qui s’est tenue à Doha en novembre dernier.

La triste vérité est que les pays les plus pauvres de la planète seront les premiers et les plus durement touchés par les changements climatiques. Au cours de la dernière décennie, ce sont les pays pauvres comme le Honduras, le Myanmar, le Nicaragua, le Bangladesh et la Thaïlande qui ont été les plus éprouvés par les tempêtes climatiques.

Au cours des années 90, les conférences mondiales sur le climat ont porté sur la réduction des gaz à effet de serre. À Cancún en 2010, les gouvernements ont commencé à s’intéresser à l’adaptation et l’atténuation des effets du changement climatique, en promettant 30 milliards de dollars pour un fonds de « démarrage rapide » pour 2010-2012, et 100 milliards de dollars par année d’ici 2020 (cette dernière somme représente le coût annuel de l’adaptation à un monde plus chaud de 2°C, selon l’estimation de la Banque mondiale).

À Doha, les 195 pays participants sont allés un peu plus loin. Pour la première fois l’expression « pertes et dommages à cause des changements climatiques » est reprise dans un document légal de niveau international.

Les négociateurs des États-Unis et du Royaume-Uni se sont assurés que ni le mot compensation ni aucun autre ayant une connotation de responsabilité n’était utilisé dans le texte final. Mais pour la première fois, les pays les mieux nantis semblent avoir accepté l’obligation morale d’offrir de l’aide, étant donné leur contribution disproportionnée à ce problème.

Bien sûr Doha ne représente qu’un accord de principe. Aucune somme n’a été engagée et aucun mécanisme n’a été mis en place pour distribuer l’aide. La question sera étudiée de nouveau lors de la prochaine conférence sur le climat qui se tiendra à Varsovie cette année.

D’où l’argent viendra-t-il ? Nombreux sont ceux qui croient qu’il pourrait être prélevé sur les budgets existants pour l’aide extérieure. Et c’est exactement ce qui s’est produit lorsque le Fonds pour le climat, concernant l’adaptation au changement climatique, a été créé par le Royaume-Uni avec des sommes prélevées sur des engagements d’aide déjà pris.

Pour ce qui est de notre volonté d’agir, les signes ne sont pas très encourageants. Un mois après que l’ouragan Sandy eût frappé la côte américaine, le typhon Bopha a déferlé sur les Philippines, ce qui représentait un quatrième désastre naturel en quatre ans, dévastant l’économie et causant la mort d’au moins 2000 personnes. A ce jour, le coût total des dommages est évalué à 839 millions de dollars. Les Philippines ont demandé 65 millions de dollars d’aide d’urgence. Ils n’ont reçu à ce jour que 12 millions de dollars. L’USAID [2] a fait don de 100 000 dollars (l’USAID affirme avoir fourni environ 11,7 millions de dollars aux Philippines suite aux désastres au cours des cinq dernières années).

Les États-Unis se classent au bas de la liste des pays fournissant de l’aide extérieure. L’aide américaine représente seulement 0,19 % de son PIB. Les leaders au niveau international sont la Suède, le Danemark, les Pays-Bas et la Norvège, qui contribuent de 0,8 à 1,2 % de leur PIB. La plupart des autres donateurs européens contribuent à hauteur de 0,38 à 0,50 %. Pour la plupart des Américains, cette contribution reste trop élevée. Un récent sondage USA Today/Gallup a indiqué que 59 % des Américains sont favorables à la réduction de l’aide extérieure.

De plus, une très grande proportion de l’aide extérieure américaine est fonction de considérations géopolitiques et militaires et non humanitaires. Ainsi, au mois de mars dernier, la représentante Ileana Ros-Lehtinen (républicaine de Floride), présidente du comité de la Chambre pour les affaires étrangères, a remis en question les priorités de l’aide extérieure américaine pour le continent américain. Elle désirait que les fonds soient affectés davantage à la lutte contre les narcotrafiquants et à l’aide en matière de sécurité, et non pour compenser l’effet des changements climatiques ; elle a d’ailleurs insisté : « Avec des ressources limitées, il faut se demander si c’est la meilleure façon de satisfaire les intérêts américains en matière de sécurité nationale. ».

Le partage des risques à l’échelle nationale est maintenant largement accepté par les décideurs américains. À Doha, 195 pays, dont les États-Unis, ont accepté l’idée d’un partage de risque à l’échelle mondiale. Quelle pourrait être le principe directeur d’un tel partage ? La Bible pourrait peut-être nous guider. Lorsqu’une famine était annoncée, il y est écrit « tous les disciples, chaque homme selon ses compétences, décidaient d’envoyer de l’aide à leurs frères de Judée » (Actes 11:29. La Bible du roi Jacques [3]).

L’ouragan Sandy a frappé la partie la plus riche du pays le plus riche de la terre. Le Connecticut est de loin l’état le plus riche de ce pays. Le New Jersey est troisième et New York quatrième. Dans le Connecticut, le revenu per capita est de 56 000 dollars. Celui des Philippines est de 2000 dollars. Cette grande différence plaide en faveur d’une participation généreuse de la part des états du centre du littoral atlantique pour l’aide aux Philippines, même si ces derniers demandent aux autres états américains de les aider.

Tout comme le but de la Loi Stafford était de mettre fin aux réponses financières improvisées suite aux catastrophes naturelles, la future Conférence de Varsovie serait peut-être en mesure de mettre sur pied une agence et un mécanisme international comparables.

Comment un tel mécanisme sera-t-il financé ? À partir d’une taxe sur les émissions de gaz à effet de serre. Une telle taxe est à la fois équitable et stratégique. Elle s’appliquera en fonction des dommages produits et elle enverra au marché un signal qui sera en mesure de réduire les dommages futurs. Aux États-Unis, une taxe de 10 dollars par tonne de CO2 permettrait de récolter environ 60 milliards de dollars annuellement, ce qui serait suffisant pour payer pour l’adaptation, l’atténuation et l’aide pour un avenir prévisible. Un simple supplément de 10 dollars la tonne payée par les pays les plus riches fournirait, au niveau international, les fonds nécessaires pour l’adaptation et la compensation ; on devrait cependant demander à tous les pays de contribuer à des primes d’assurance contre les catastrophes.

Il reste beaucoup de choses à régler au niveau national et international. Qui devrait distribuer l’argent ? Selon quelle formule devraient s’effectuer les déboursés (c.-à-d. quel pourcentage des coûts devrait être couvert par le fonds national ou international) ? Comment évaluer les dommages réels ? Ces fonds sont-ils disponibles seulement pour couvrir les coûts des catastrophes naturelles d’origine climatique ou pour un plus grand nombre de catastrophes naturelles telles que les tremblements de terre et les volcans ?

Le ton des discussions va monter. Mais la conjonction entre la dévastation causée par l’ouragan Sandy et les ententes conclues à Cancún et à Doha entre les pays riches sur l’aide au paiement pour l’adaptation et l’atténuation des effets, autant que pour l’aide aux victimes des changements climatiques ont remis cette question au centre des préoccupations aux États-Unis et dans le reste du monde. Qui va payer le coût du changement climatique ?

Consultez l’article original en anglais

Notes

[1Federal Emergency Management Agency

[2Agence des États-Unis pour le développement international (United States Agency for International Development)

[3la Bible du roi Jacques est une traduction de la Bible en anglais publiée en 1611