Portes tournantes et brouillage des frontières public-privé : quelles réponses ?

, par Observatoire des multinationales

Dans cet article, nous avançons quelques pistes et idées pour répondre effectivement au défi démocratique que constitue la généralisation des « portes tournantes ».

Un homme en costard se tient debout de l'autre côté d'un écran transparant sur lequel apparaissent des graphes et des mesures qui évoquent les chiffres d'évolution d'une entreprise.
Crédit : Free Images (CC BY 2.0)

Malgré la multiplication des scandales, et en dépit de leur rôle central dans les stratégies d’influence du monde des affaires, les « portes tournantes » entre secteurs public et privé sont restées longtemps sans régulations ni garde-fous. Depuis les années 1990, les cas étaient soumis à une obscure instance administrative, le comité de déontologie de la fonction publique, dont les délibérations n’étaient pas publiques et qui ne rendait quasiment aucun avis négatif. Lorsque le Secrétaire adjoint de l’Élysée François Pérol est passé directement à la tête du groupe BPCE dont il avait orchestré la fusion dans le cadre de ses fonctions – ce qui restera comme l’une des portes tournantes les plus scandaleuses des années Sarkozy –, ce comité n’avait même pas été saisi.

De fait, des hauts fonctionnaires étaient alors appelés à se prononcer sur le passage dans le privé d’autres hauts fonctionnaires qui étaient leurs collègues, et alors qu’ils allaient potentiellement se retrouver bientôt dans la même situation – bref, un système où les cadres de l’État réglaient leurs affaires entre eux, à la fois juges et parties.

Depuis 2020, la supervision des « mobilités public-privé » est du ressort de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). C’est un indéniable progrès, dans la mesure où les portes tournantes sont désormais encadrées par une autorité indépendante du pouvoir exécutif. Cependant, les lois et règles en vigueur restent limitées, et pleines de lacunes parfois importantes. Surtout, ces règles ne restent que des palliatifs, qui ne permettent de traiter que les cas les plus outrageux, sans s’attaquer à la racine du problème.

Dans cet article, nous avançons quelques pistes et idées pour répondre effectivement au défi démocratique que constitue la généralisation des « portes tournantes ». Ce sont des contributions au débat, nourries par notre travail d’enquête et d’analyse, dont certaines seraient relativement précises et faciles à mettre en œuvre, tandis que d’autres sont plus ambitieuses, mais aussi plus générales.

Les lacunes de la réglementation

Rendre plus systématique l’examen des portes tournantes privé-public (ou « rétropantouflages »). Contrairement aux mobilités du public vers le privé, pour lesquelles des règles de saisine automatique existent selon les différents niveaux hiérarchiques, il n’y a pas d’examen systématique des mobilités en sens inverse, lors du recrutement d’un employé du privé ou du retour d’un ancien haut fonctionnaire ayant passé un certain temps dans des structures de lobbying ou dans le monde de l’entreprise. La HATVP peut seulement décider de s’auto-saisir, pourvu qu’elle ait connaissance du cas. Or ces « rétropantouflages » peuvent être tout aussi problématiques du point de vue de l’éthique et de l’intégrité des décisions publiques.

Supprimer le « joker » de la création de sociétés de conseil. On l’a vu, de nombreux anciens responsables publics choisissent, en passant dans le secteur privé, de créer des sociétés de conseil. Cela leur permet de maintenir un certain voile d’ignorance sur leurs clients et donc sur la teneur de leurs nouvelles activités. Cette possibilité devrait être purement et simplement supprimée, ou en tout cas ces sociétés de conseil devraient être soumises à des obligations de transparence renforcées sur leurs clients et leurs budgets.

Intégrer les parlementaires et leurs assistants au dispositif d’encadrement des portes tournantes par la HATVP. Les parlementaires qui souhaiteraient rejoindre le secteur privé à l’issue de leur mandat ne sont pas du ressort de la HATVP et ne sont pas soumis aux mêmes obligations que les ministres et hauts fonctionnaires. Ils peuvent consulter le déontologue de l’Assemblée ou du Sénat, qui rend un avis non contraignant. Or ces portes tournantes posent les mêmes problèmes que les autres. Il n’y a pas de raison qu’elles soient traitées séparément.

Intégrer les magistrats au dispositif d’encadrement des portes tournantes par la HATVP. Les magistrats sont eux aussi concernés par les portes tournantes, comme l’a montré récemment le recrutement du procureur Jacques Dallest par Image 7. Là aussi, ces reconversions doivent être encadrées, et il serait normal que cet encadrement soit centralisé par l’autorité indépendante qu’est la HATVP.

Améliorer la transparence et les moyens de contrôle

Assurer la transparence des mobilités public-privé et des avis des autorités compétentes. Malgré des procès récents, la transparence sur les mobilités public-privé et les avis rendus par la HATVP ou les déontologues reste partielle. La publication des avis devrait être systématique pour les échelons supérieurs de responsabilité, et les autres avis devraient être soumis au régime commun du droit d’accès aux documents administratifs. Cette transparence est particulièrement importante en ce qui concerne les conditions fixées par la HATVP aux mobilités, pour assurer un meilleur suivi de leur respect.

Renforcer les moyens d’investigation et de contrôle. La HATVP ne dispose que de moyens limités pour évaluer les risques des portes tournantes qui lui sont soumises et surtout pour contrôler le respect des conditions qu’elle fixe. Elle le souligne elle-même dans son dernier rapport annuel : « Afin de garantir l’efficacité et la crédibilité des dispositifs de contrôle des mobilités entre les secteurs public et privé, la détection des défauts de saisine et le suivi du respect des avis et décisions rendus sont essentiels. Si la Haute Autorité est pleinement engagée dans ce sens, les moyens, humains comme juridiques, qui seraient nécessaires, font aujourd’hui largement défaut. »

Un encadrement plus complet et plus rigoureux

Sur les centaines de mobilités public-privé soumises aux autorités de supervision chaque année, seule une poignée font l’objet d’un avis défavorable. La raison en est simple : lesdites autorités se contentent d’évaluer les risques juridiques que pourraient créer les reconversions, en particulier en termes de prise illégale d’intérêts, ainsi que les conflits d’intérêts patents qui pourraient mener à ce qu’une décision publique soit contestée devant les tribunaux.

Mais si ces risques sont bien réels, ils ne sont que l’une des facettes du problème. L’enjeu est aussi démocratique : les portes tournantes mettent en cause l’intégrité des processus de décision publique et contribuent à créer des effets d’accès privilégié et d’entre-soi qui nuisent à la responsabilité des élus et des hauts fonctionnaires vis-à-vis des citoyens. Ces « risques démocratiques », quand ils sont particulièrement importants (au regard des postes visés, du profil des personnes, des sujets traités), pourraient justifier d’interdire une mobilité ou en tout cas de l’assortir de conditions beaucoup plus contraignantes.

Distinguer et traiter différemment les différents types de « portes tournantes ». Actuellement, le dispositif d’encadrement des mobilités public-privé ne fait pas de différence selon la nature des fonctions occupées dans le privé, entre fonctions économiques « normales » (qui ne sont en réalité qu’une infime minorité des cas) et fonction de « représentation d’intérêt ». Dans le deuxième cas, les risques démocratiques sont clairement beaucoup plus importants. Il serait donc légitime qu’ils fassent l’objet d’un contrôle et d’obligations renforcés.

Interdire toute activité relevant de la représentation d’intérêts aux anciens responsables politiques pour une période d’au moins trois ans. Actuellement, quand elle examine le passage dans le privé d’anciens ministres, la HATVP se contente de leur enjoindre de ne pas exercer d’activités de représentation d’intérêts auprès de leurs anciens collègues ou conseillers, en ne visant que les contacts directs. Ces réserves minimales doivent être considérablement étendues, pour inclure les ministres en place et leurs cabinets, les parlementaires et plus généralement tous ceux vis-à-vis de qui ils pourraient se prévaloir de leurs anciennes fonctions pour obtenir un accès privilégié. On peut se poser la question d’interdire purement et simplement les fonctions de représentations d’intérêt auprès de qui que ce soit pendant cette période.

Inversement, interdire tout recrutement de lobbyistes à des postes de responsabilité publique avant une période d’au moins trois ans. Quand un ancien employé d’une organisation de lobbying est recruté comme conseiller ministériel et que la HATVP est saisi de son cas, elle lui interdit généralement, de manière similaire, d’avoir affaire directement à son ancien employeur. On l’a vu récemment avec le recrutement comme conseillère du ministre de l’Agriculture d’une ancienne lobbyiste de l’Ania, le lobby de l’agroalimentaire. Mais là aussi la portée de l’interdiction est à la fois minime et difficile à contrôler, car cette personne pourrait très bien continuer à avoir affaire aux clients ou aux membres de son ancien employeur.

Étendre les délais pour réellement éviter les abus. Actuellement, la plupart des délais en vigueur en matière de portes tournantes (interdictions de contacts avec d’anciens collègues, etc.) sont fixés à trois ans. Par exemple, un ancien ministre ou responsable public devra attendre trois années avant de travailler pour une entreprise qu’il a eu la charge de réguler, ou pour défendre des intérêts économiques auprès d’anciens collègues. Ce délai devrait être augmenté, au minimum à cinq ans.

Réguler beaucoup plus strictement la circulation de personnel entre régulateurs et régulés, et en particulier interdire les postes de direction des autorités indépendantes et agences de régulation aux hauts fonctionnaires qui ont travaillé dans le secteur régulé du côté privé. Les échanges de personnel entre régulateurs (ministères, autorités indépendantes) et régulés (entreprises, associations professionnelles) sont très fréquents, particulièrement dans des secteurs comme la finance. Il sont pourtant particulièrement problématique du point de vue de l’intégrité démocratique des décisions. Ils devraient donc faire l’objet d’un encadrement renforcé, avec une interdiction pure et simple sur une période beaucoup plus longue que les trois années actuelles.

Interdire purement et simplement les portes tournantes pour certaines industries ou certaines fonctions ? Faut-il se poser la question de mesures plus radicales encore pour certains secteurs particulièrement problématiques, comme celui des industries fossiles ? Il existe des précédents. Une convention de l’Organisation mondiale de la santé sur le tabac interdit ainsi par principe certains contacts des fonctionnaires avec les représentants des fabricants de cigarette, en raison de l’importance de cet enjeu de santé publique et des tactiques agressives de lobbying de l’industrie. Certains militants du climat souhaiteraient que la même règle soit appliqué aux industriels du charbon, du pétrole et du gaz, dont on sait le passif en matière de lobbying contre toute forme d’action climatique ambitieuse. On pourrait donc envisager, pour les mêmes raisons, que les portes tournantes entre la fonction publique et le secteur des énergies fossiles soient purement et simplement interdites, ou au moins rendues beaucoup plus difficiles qu’actuellement. Dans le même ordre d’idées, on pourrait imaginer que les pantouflages ou rétropantouflages soient rendus plus difficiles ou impossibles pour certaines fonctions ou certaines institutions de l’État particulièrement stratégiques.

Combattre aussi le problème à la racine

Encadrer les portes tournantes est nécessaire mais ce n’est pas suffisant. En un sens, cela revient à traiter de manière palliative les symptômes de l’interpénétration croissante entre monde des affaires et autorités publiques, qui est elle-même à la fois une cause et une conséquence de la diffusion de la vision néolibérale du monde et de l’État depuis les années 1980. Il faut aussi s’attaquer aux causes profondes du problème, ce qui requiert des réponses plus générales. Cela impliquerait, en premier lieu, de revaloriser les emplois dans la fonction publique et de renoncer aux politiques de réduction systématique du nombre de fonctionnaires pour des raisons purement comptables. La reconstruction d’une expertise indépendante au sein même de la haute administration est la première étape pour se libérer de la nécessité de faire appel aux compétences venues des entreprises, qui ont intérêt à limiter ou biaiser la régulation des pouvoirs publics.

Cela impliquerait aussi de favoriser un recrutement reflétant la diversité de la société aux plus hauts niveaux de l’administration – de même que les mobilités temporaires des fonctionnaires dans d’autres secteurs que les seules grandes entreprises ou les organisations de lobbying. Celle-ci doit aller de pair avec un changement de culture, l’État s’étant acharné depuis des années à dévaloriser les fonctions du service public et du secteur non lucratif, pour ne valoriser que les carrières de cadres en grande entreprise. Le chemin est long.

Voir l’article original sur le site de l’Observatoire des Multinationales