El Perú, tiene gran parte su territorio ocupado o en uso. En muchos casos las personas naturales o jurídicas cuentan con derechos otorgados por el Estado y en otros casos, lo toman por propia decisión.
Esta ocupación ha generado problemas de deterioro de recursos naturales, ocupación de zonas en donde existen riesgos de desastres, sobre población de algunas ciudades, abandono de centros poblados, colapso del sistema de trasporte, concentración de la institucionalidad, actividades económicas y de la oportunidades en algunos lugares y pobreza en otros etc.
Pero también esta situación viene generando una gran conflictividad social. El Estado no planifica articuladamente el uso y la ocupación del territorio y menos, busca conciliar los intereses de los diversos actores.
Las políticas implementadas
Desde los años 60 el Estado viene organizando y asignando el territorio con fines sectoriales. En esos años se promovió la ocupación de la Amazonía con fines agrarios y de seguridad nacional ya que se la consideraba como un espacio vacío. Luego, con el crecimiento de las ciudades producto de la migración se promovió la planificación urbana, aunque lo avanzado a nivel nacional ha sido poco y posteriormente hemos entrado a una flexibilización de la misma.
La crisis ambiental, condujo a que hubiera un interés por proteger zonas biodiversas y con importantes funciones ambientales, creándose áreas naturales protegidas, cuya protección legal, en los últimos años, también ha sido flexibilizada.
En los 90, el Estado decide promover de manera agresiva la inversión extranjera principalmente en actividades extractivas. Para ello, da una normatividad, que entre otras cosas facilita el acceso a las concesiones para quienes desean solicitarlas, otorgando derechos de uso que son casi irrevocables.
La liberalización del territorio trajo como consecuencia el boom de las concesiones. Esto da lugar a que en muchos casos exista más de un derecho de uso otorgado por distintos organismos estatales, en un mismo espacio. Algunos de estos usos, implícitamente asignados a través del otorgamiento de derechos, pueden ser compatibles pero otros no. Por ejemplo, en un bosque de protección se puede autorizar el manejo de recursos silvestres no maderables. Es menos compatible, la existencia de viviendas al lado de una mina a cielo abierto como ocurre en Cerro Pasco o en zonas de desastre como ocurre en varias zonas del país. Estos problemas generados por una legislación incoherente y dispersa no han sido resueltos; es decir, no existen criterios claros ni procedimientos definidos, ni se regula en la materia.
A partir de los conflictos sociales, las poblaciones afectadas por proyectos de inversión han demando una planificación integral del uso y ocupación del territorio, que tome en cuenta y concerte las aspiraciones de desarrollo de los actores sociales y gubernamentales que actúan sobre él. Además se demanda un criterio de sostenibilidad.
Esto llevo a que el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), impulsará a partir del año 2004 la zonificación económica ecológica (ZEE), como diagnóstico y primer paso para la planificación territorial. Siendo el ordenamiento territorial una competencia de gobiernos regionales y locales, según lo establecido en las normas de descentralización, el CONAM y luego el Ministerio del Ambiente (autoridad ambiental que remplazó al CONAM) impulsaron principalmente zonificaciones ecológicas económicas a nivel regional (macrozoníficación o mesozonificación). Actualmente, existen 13 regiones en el Perú con ZEE aprobadas por ordenanza regional.
Se considera que lo logrado con estas ZEE es la generación de información importante que puede ayudar a las autoridades a tomar decisiones en la gestión del territorio, pero que ella no remplaza la planificación territorial aún pendiente.
Al respecto, el Ministerio del Ambiente precisó a través de una guía metodológica para la elaboración de instrumentos técnicos sustentarios para el ordenamiento territorial, que la ZEE era uno de los instrumentos que formaban parte del diagnóstico. Que además de la ZEE había que tener otros estudios, y un análisis integrado de toda la información. Si bien los estudios parecían ser necesarios, se generó descontento pues esta medida alargaba los procesos que de por sí ya eran complejos, haciendo que trascendieran un periodo de gobierno de las instancias subnacionales (cuatro años).
A raíz de la falta de voluntad política de gobierno central para impulsar de manera decidida los procesos de ordenamiento territorial en el país, como un paso necesario para promover el desarrollo, la sociedad civil entre el 2012 y 2013 promovió la “Política de Ordenamiento y Gestión Territorial", así como una ley de ordenamiento territorial que diera regulaciones claras de cómo y bajo qué criterios se debía proceder.
A fines de 2013, el Acuerdo Nacional aprobó la política de Estado sobre ordenamiento territorial. Ésta consiste en grandes directrices pero no precisa actividades, metas, plazos, responsables, presupuesto. Esto lleva a que sea difícil operativizarla, pues requiere de un desarrollo posterior. Hasta el momento, poco se ha hecho desde el Poder Ejecutivo para poner en marcha esta política de Estado.
Por el contrario, ante la caída de los precios internacionales de los minerales, se han dado un conjunto de normas para acelerar las inversiones, entre las que se incluye la Ley 30230, que buscan quitarle al ordenamiento territorial su función asignadora de usos en el territorio. Otras normas, buscan que los derechos de uso establecidos sean el punto de partida del ordenamiento territorial.
En este escenario, los gobiernos regionales, unos más que otros, han decidido seguir avanzando, con el diseño de una política territorial regional y vinculando la ZEE a su política de inversiones. Un claro ejemplo de ello, son los gobiernos regionales de San Martín y Piura.
El impulso de estos instrumentos a nivel de gobiernos locales es menor, dado que son mucho más numerosos y su institucionalidad es más precaria. Además, a este nivel existe confusión entre los planes de ordenamiento territorial y los planes de acondicionamiento territorial, que son de nivel provincial y que impulsa el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
Otro, gran tema es la gestión del territorio a nivel comunal. Las comunidades campesinas gestionan su territorio, en forma vertical, es decir por pisos ecológicos. Esta intervención la realizan desde tiempos inmemoriales y se encuentra amparada en el Convenio 169 de la OIT. La gestión existente puede ser potenciada a través de procesos de ordenamiento comunal, pero para que realmente funcione necesita que los otros niveles de gobierno reconozcan la importancia de este esfuerzo y lo articulen a sus procesos de planificación.
Algunas conclusiones y recomendaciones
Los procesos de ordenamiento territorial no avanzarán mientras que no exista voluntad política del gobierno central. Esta resistencia tiene que ver con su negativa a que el otorgamiento de concesiones mineras, esté condicionado a un proceso de planificación previa. Además, esta resistencia se da a pesar de que, la manera arbitraria de definir usos, genera un problema de gobernabilidad.
Por otro lado, el ordenamiento territorial exige la profundización del proceso de descentralización, pues los gobiernos subnacionales -regionales y locales- son los actores principales que deben liderarlo y los planes que se aprueben debían orientar las decisiones y políticas de los otros niveles de gobierno.
Si bien la ZEE no es el ordenamiento territorial, puede ser empleada para orientar las decisiones de la gestión pública, y en particular de la gestión del territorio. Con información primaria producida, el proceso de toma de decisiones puede ser mucho más eficiente.
En la actualidad el tema del ordenamiento territorial aparece como un elemento central en el debate sobre políticas públicas. En la medida que los conflictos sociales predominantes en un país como el Perú pueden definirse como conflictos territoriales, dotarse de una política de ordenamiento territorial puede ser un factor importante para construir esos equilibrios que vienen haciendo falta.