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Le rôle stratégique des intermédiaires financiers publics face à la transition énergétique

, par PLIHON Dominique, RIGOT Sandra

La transition écologique soumet les systèmes financiers à un triple défi : premièrement, le changement climatique dont les effets prennent place sur un horizon de très long terme qui se situe au-delà de l’horizon décisionnel de la plupart des acteurs financiers, comme l’a souligné Mark Carney dans son fameux discours sur la « tragédie de l’horizon » (2015) ; deuxièmement, le risque climat a une dimension systémique car il est susceptible d’affecter le fonctionnement global du système financier, à l’instar du risque qui s’est manifesté lors de la crise financière de 2008 (Aglietta & Espagne, 2016) ; troisièmement, la transition climatique nécessite des investissements considérables, estimés à environ 2% à 3% du PIB chaque année selon les institutions internationales. Ce qui pose la question de leur financement et des acteurs financiers susceptibles d’être mobilisés.

Les missions confiées par l’État aux institutions financières publiques

Les intermédiaires financiers publics – plus connus sous le nom de banques publiques et ou banques de développement – ont un rôle stratégique à jouer face à ces défis. Comme l’ont montré les économistes, notamment Stephany Griffith-Jones (2013, 2020), professeure à l’université Columbia, ces acteurs financiers ont une place importante dans de nombreux pays pour leur capacité à financer des projets de taille importante, à maturité longue, générant des externalités positives. Ces institutions ont comme particularité d’avoir des missions confiées par l’État qui consistent notamment à mener une politique de financement contra-cyclique dans une logique keynésienne de stabilisation économique et financière, et à contribuer au financement d’opérations risquées et d’entreprises innovantes suivant une logique schumpétérienne de soutien à l’innovation (Perez, 2002). Enfin, dans la mesure où la transition climatique requiert des financements massifs que les banques et les investisseurs privés ne peuvent réaliser seuls, elles ont aussi une fonction stratégique de « catalyseurs » des financements. Selon l’économiste Mazzucato (2015), l’intervention de l’État est nécessaire pour remplir les fonctions d’« assureur » et de « preneur de risque ». Pour remplir ces fonctions, ces acteurs financiers publics sont importants, en complément des leviers susceptibles d’être utilisés par l’État tels que la régulation financière et prudentielle, et la planification écologique.

Les leçons de l’histoire économique

L’analyse historique montre que les institutions financières publiques (IFP) ont accompagné notre développement économique. Au XIX e siècle, l’État a créé des institutions financières publiques telle que la Caisse des Dépôts pour financer des projets de grande ampleur. Dans la période d’après-guerre, les banques publiques se sont développées aux différentes échelles géographiques, à l’instar de la Banque mondiale pour la reconstruction et le développement, fondée dans le cadre des Accords de Bretton Woods de 1944, et de la Banque européenne d’investissement (BEI) qui a vu le jour en 1958. Toutefois, à partir des années 1970, les politiques néolibérales, qui ont notamment mené à un mouvement de privatisation du système bancaire, ont conduit à un recul des banques publiques. Mais, d’une part, la crise financière de 2008 liée aux excès provenant de la financiarisation des banques, et d’autre part, les impératifs écologiques ont ouvert une nouvelle phase redonnant un rôle stratégique aux IFP. Ainsi, le « Green Deal Européen » lancé en septembre 2019, prévoit explicitement de donner un rôle important aux banques publiques européennes et nationales. La BEI s’affiche comme « la banque du climat » depuis les accords de Paris de 2015 sur le climat.

Toutefois, on se trouve aujourd’hui dans une situation paradoxale. Car si le rôle stratégique des IFP n’est pas contesté, ces acteurs ne font pas l’objet d’une définition claire et consensuelle, et leur diversité est mal répertoriée.

Une nouvelle typologie des intermédiaires financiers publics : une analyse multi-critères

En l’absence de définition universellement reconnue, on a procédé à une analyse multi-critères fondée sur : i) la propriété et le contrôle publics, ii) l’existence de missions d’intérêt général, iii) la nature des ressources et des instruments de financement et iv) les types d’emprunteurs et de secteurs visés. En combinant les deux premiers critères, on peut définir les IFP comme tout type d’institution financière qu’au moins un État ou une collectivité publique possède et/ou contrôle avec un mandat légal explicite pour atteindre des objectifs socio-économiques plus ou moins larges dans une région ou un secteur. La prise en compte d’un troisième critère lié à la nature des instruments de financement permet de distinguer deux catégories principales d’institutions financières publiques : les banques publiques et les fonds d’investissement publics.

Les banques publiques apportent des financements sous forme de crédits et sont réparties en quatre sous-catégories en fonction de la propriété et du degré d’influence de l’État, de la nature des missions et des emprunteurs ciblés. Les principales différences entre les banques multilatérales de développement (BMD) et les banques nationales de développement (BND) portent sur la nature de l’actionnariat et leurs missions : les premières sont fondées par un groupe d’États qui en sont les actionnaires, et ont des mandats très larges reflétant les politiques d’aide au développement et de coopération essentiellement dans les pays en voie de développement (PED) ; les secondes sont créées et détenues par un seul État avec des mandats larges ou spécifiques. En troisième lieu, créées à un échelon local (ville et un État américain) avec le mandat exclusif de faciliter l’investissement privé dans les infrastructures à faible émission de carbone et résistantes au climat, les banques d’investissement vert constituent une nouvelle génération de banques publiques. Enfin une 4e sous-catégorie est constituée par les banques commerciales sous contrôle public, qui sont les seules à collecter des dépôts. Leur poids a été fortement réduit, car elles ont été progressivement privatisées (en France, ce fut le cas de Société générale, Crédit lyonnais, BNP et CCF).

Les fonds d’investissement publics englobent les fonds de pension, les fonds souverains (comme le fonds norvégien) et les fonds de dotations universitaires (tel le fonds d’Oxford). Leurs financements prennent la forme d’achat de titres. S’ils ont en commun de gérer une épargne de long terme, ils se différencient par leurs objectifs d’investissement. Les fonds de pension publics représentent la sous-catégorie la plus importante. Ils ont un mandat spécifique : financer la retraite des salariés du secteur public. On les retrouve généralement dans des pays qui ont adopté un système de retraite par capitalisation (pays anglo-saxons, Pays-Bas, Japon...), contrairement aux systèmes de retraite qui doivent gérer ces risques de long terme par mutualisation.

Les fonds souverains, dont les ressources proviennent des revenus pétroliers (fonds norvégien) ou d’excédents commerciaux (fonds chinois), effectuent des financements de taille importante sur un horizon long, ont des missions très variées comme la protection contre l’épuisement des ressources naturelles et les fluctuations de prix ou de taux de change, le développement à long terme pour financer les investissements nécessaires au soutien d’une croissance potentielle, ou la mise en place de systèmes de protection sociale (retraite, santé, etc.). On les trouve principalement en Asie et au Moyen-Orient, mais aussi en Norvège. Les fonds de dotation d’universités publiques, abondés par les dons d’anciens étudiants, ont une mission spécifique : fournir des flux de revenus stables à un budget opérationnel pour les générations futures. Cela concerne essentiellement les universités anglo-saxonnes.

Les institutions financières publiques : des acteurs hétérogènes

Les intermédiaires financiers publics ne constituent pas un groupe homogène d’institutions, à l’instar de leurs homologues privés. Le poids des fonds d’investissement publics (25 trillions de dollars), [1] soit plus de 10 fois le PIB mondial, est bien supérieur au poids des banques publiques (6,5 trillions de dollars). Les encours des intermédiaires financiers publics sont très inférieurs à ceux des investisseurs institutionnels [2] (90 trillions de dollars) et des grandes banques privées (95 trillions de dollars). En termes géographiques, les fonds privés/publics et les banques privées sont l’apanage des pays développés. Les banques publiques se trouvent majoritairement dans les pays à revenus intermédiaires. Les banques vertes ne concernent que les pays développés dépourvus de BND. Concernant leurs ressources, les fonds publics n’ont pas de contraintes de liquidité à court terme car ils collectent une épargne longue, à la différence des banques commerciales et des mutual funds. Enfin, la plupart des banques publiques bénéficient de la garantie de l’État, ce qui leur permet d’obtenir des ressources bon marché.

Un engagement climatique inégal au regard de leurs missions

L’engagement des IFP dans la lutte contre le changement climatique est assez inégal. Ainsi en est-il des banques publiques. Les BMD ont plutôt des mandats larges donnant une priorité à la lutte contre la pauvreté, la faim, la santé, l’éducation, tout en prenant en compte l’urgence climatique de certains PED via la création de fonds climat dédiés. Les BND ont des mandats larges au sein desquels le climat est une priorité tandis que d’autres ont des mandats spécifiques comme le financement des infrastructures. Les banques vertes sont les seules à avoir un mandat exclusivement dédié à l’environnement mais leur domaine d’intervention est limité car local et de faible taille. Les fonds publics n’ont pas de missions explicites concernant le climat ; toutefois, ils ont été progressivement incités à intégrer des critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) dans leurs décisions d’investissement, suite à des initiatives internationales (ex : Principes pour l’investissement responsable, 2006, COP21 en 2015).

Si on dresse un état des lieux des politiques d’investissement en matière climatique des IFP leaders [3] européens, on s’aperçoit que leur engagement climatique est plutôt tardif et inégal. Il est ancien et fondé sur les Objectifs de développement durables (ODD) pour la banque publique allemande KfW (depuis les années 1980) et le fonds souverain norvégien en matière d’investissement responsable (2004), et plus récent pour le fonds de pension néerlandais ABP et l’université d’Oxford avec l’intégration de critères ESG dans les décisions d’investissement. Quant à la BEI, son virage écologique remonte à 2007 avec l’émission des premières obligations vertes mais surtout à 2015, date de la publication de sa stratégie pour le climat. De même, les banques publiques ont des objectifs d’investissement plus ou moins chiffrés, tandis que les fonds privilégient des déclarations d’intention (2015-2020). Par exemple, la BEI s’est engagée à consacrer 25 % de ses investissements pour réduire et atténuer le changement climatique sur la période 2015-2020. La KfW a fixé un taux d’engagement environnemental d’environ 35 % du volume total des activités promotionnelles. Le fonds ABP a annoncé l’objectif de réduction d’empreinte carbone de son portefeuille de 30%.

Des écarts entre déclarations d’intention et pratiques réelles

Le fonds souverain norvégien a une politique d’investissement responsable ambivalente, car il poursuit toujours l’exploitation de gisements pétroliers, notamment dans l’Arctique. De même, il possède un portefeuille substantiel dans le secteur du pétrole et du gaz fin 2018 ($37 mds). Quant aux cessions d’actifs carbonés, ils ne concernent que les compagnies pétrolières qui n’investissent pas dans les énergies renouvelables ; en conséquence, les majors pétrolières comme Total, BP ou ExxonMobil sont épargnées... Quant à la BEI, elle a continué à prêter 13,5 mds d’euros à des activités liées aux combustibles fossiles (aéroports et autoroutes) parallèlement à ses investissements verts.

Ainsi, l’analyse des stratégies d’investissement climatiques des IFP européens les plus importants se heurte à plusieurs obstacles. Tout d’abord, la prise en compte des objectifs climatiques par les IFP est récente, ce qui donne peu de recul pour leur évaluation. Par ailleurs, la mise en œuvre de leurs engagements climatiques est difficilement vérifiable en raison du manque d’informations extra-financières.

Mark Carney (gouverneur de la Banque d’Angleterre et Président du Conseil de stabilité financière) a lancé lors de la COP21 à Paris en 2015, une initiative internationale conduisant à la mise en place de la Task Force on « Climate-related Financial Disclosure » (TCFD), chargée d’élaborer des recommandations relatives à la transparence financière. Avec deux objectifs : améliorer la transparence financière au regard du risque climatique, et aider les entreprises à identifier et transmettre aux investisseurs les informations sur les risques et opportunités qui découlent du changement climatique. Parallèlement la taxonomie des activités durables élaborée par la Commission européenne en 2020 apporte un référentiel sur les activités durables permettant à la fois d’améliorer la comparabilité entre entreprises et de s’assurer de la qualité durable des activités de ces dernières. L’idée est d’inciter les banques et les investisseurs à financer les projets durables en créant un signal qui soit fiable sur la qualité verte des projets. Toutefois, ces lignes directrices ne sont pas contraignantes. Or l’efficacité de telles divulgations d’informations est subordonnée à leur caractère obligatoire et à leur normalisation. Ainsi, une première recommandation serait de rendre obligatoire la publication d’informations chiffrées sur la mise en œuvre des objectifs climatiques, à commencer par les IFP, supposées jouer une fonction de leadership. De ce point de vue, la période actuelle est différente de celle de l’après-guerre au cours de laquelle la régulation publique était plus contraignante.

Une seconde recommandation concerne l’amélioration de la gouvernance des IFP. Il serait en effet souhaitable que ces dernières réduisent les délégations de gestion d’actifs ou de l’octroi de crédit à des institutions financières privées davantage soumises aux exigences de rentabilité financière à court-terme, peu compatibles avec l’horizon long requis par les investissements pour la transition.

Enfin, une autre voie qui permettrait de renforcer la place des financements publics concerne les banques centrales. Les crises financière et sanitaire récentes ont montré leur rôle stratégique pour le fonctionnement et la stabilité du système financier. Un réseau international de banques centrales et de superviseurs sur la finance soutenable s’est créé dans cette perspective avec le Network Greening the Financial System (NGFS). Jusqu’ici ce réseau s’est principalement intéressé au « verdissement » de la régulation financière, laissant de côté la question du financement de la transition. Or les banques centrales peuvent avoir un rôle important dans ce domaine, ne serait-ce qu’en refinançant les banques publiques. En d’autres termes, le financement de la transition écologique par les banques publiques, réalisé jusqu’ici essentiellement à partir de ressources financières empruntées sur les marchés, devrait également reposer sur la création monétaire effectuée par les banques centrales au profit des banques publiques. Ce qui permettrait d’amplifier la capacité de financement de ces dernières, devenues moins dépendantes des marchés financiers. Les quelques 450 banques publiques recensées réalisent déjà environ 10 % des investissements dans le monde, selon l’Agence française de développement. [4] Cette part pourrait être sensiblement accrue avec le soutien des banques centrales.

RÉFÉRENCES

  • AGLIETTA M. et ESPAGNE E. [2016], « Climate and Finance Systemic Risks, more than an Analogy », The Climate Fragility Hypothesis, Working Paper No.10, Cepii.
  • GRIFFITH-JONES S., ATTRIGE S. et GOUETT M. [2020], « Securing climate finance through national development banks », Report, Overseas Development Institute.
  • GRIFFITH-JONES, S. et TYSON, J. [2013], « The European Investment Bank : Lessons for developing countries », WIDER Working Paper, 2013-19, UNU-WIDER, Helsinki
  • MAZZUCATO M. [2015], « The Green Entrepreneurial State », Working Paper, Science Policy Research Unit, University of Sussex
  • PEREZ C. [2002], Technological Revolutions and Financial Capital : The Dynamics of Bubbles and Golden Ages, Edward Elgar, Cheltenham, UK