Amérique du Sud : La fin d’un cycle ?

La Bolivie d’Evo Morales se présente comme un pays pionnier en matière de reconnaissance des droits des peuples autochtones. La Constitution politique de l’État, approuvée en 2009 par référendum populaire, et la législation qui en découle, reconnaissent les normes internationales en vigueur, en particulier la Convention 169 de l’OIT (1989) et la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (2007). Par ailleurs, un État plurinational en cours d’édification doit accorder à ces peuples une place particulière dans la redéfinition, l’organisation et le fonctionnement de l’État bolivien. En conséquence, la question autochtone est devenue transversale dans le champ législatif et politique. Malgré cette situation de prime abord très favorable, les peuples autochtones de Bolivie ne cessent de dénoncer la précarité persistante de leurs droits et de leurs territoires, qui semblent être ignorés des plans économiques et des projets d’aménagement territorial du gouvernement d’Evo Morales. Reposant à la fois sur une rhétorique indigéniste bien huilée et sur un modèle économique de type néo-développementaliste et extractiviste, la politique menée par ce dernier apparaît comme schizophrène. Elle est à l’origine d’incompréhensions et de frustrations pour les peuples autochtones qui avaient bon espoir de voir leurs droits reconnus, promus et protégés avec l’arrivée au pouvoir en 2005 du « premier président indien d’Amérique latine ».

Au cours de son premier mandat, celui-ci a œuvré pour la mise en place du cadre normatif actuel. L’alliance avec les principales organisations autochtones paraissait alors solide. Mais à l’heure d’appliquer la Constitution et d’instaurer l’État plurinational, le gouvernement de Morales entreprend un « grand saut industriel » basé sur une exploitation intensive des ressources naturelles et leur exportation. Depuis, les conflits socio-environnementaux se sont multipliés dans les territoires autochtones. L’alliance politique scellée en 2004 entre les principales organisations autochtones, les syndicats paysans et le gouvernement d’Evo Morales dans le contexte d’une Assemblée constituante (2006-2008), s’est progressivement fissurée à partir de l’approbation de la Constitution en 2009, pour se déliter en 2011, impliquant une mise à la marge du mouvement autochtone dans le « processus de changement » engagé par le pouvoir. Pour les peuples autochtones, il s’agit désormais de défendre leurs territoires et leurs droits constitutionnels face à la course en avant engagée par le gouvernement de Morales mais aussi de contester la main mise de ce dernier sur les modalités d’instauration de l’État plurinational.

La question territoriale autochtone constitue un enjeu politique de premier plan pour deux raisons essentielles. D’abord parce que les territoires autochtones représentent la plus importante des catégories de propriété agraire en superficie dans le pays, soit 22 des 63 millions d’hectares déclarés disponibles. Ensuite, parce que la reconnaissance et l’institutionnalisation de ces mêmes territoires (qui constitue la principale demande historique des organisations autochtones) se trouve à la base du projet de l’État plurinational. En effet, la Constitution prévoit la conversion progressive de ces territoires en collectivités territoriales décentralisées et autonomes (à l’instar des municipalités, des régions et des départements) nommées localement « autonomies autochtones ».

Malgré cette disposition tout à fait unique en son genre, la présence d’entreprises agricoles, forestières, minières, pétrolières, publiques ou privées, locales, nationales ou multinationales dans ces territoires rend difficile leur gouvernance pour les peuples qui en sont les titulaires de droit. Ceux-ci n’exercent généralement aucun contrôle sur l’implantation de ces entreprises ni sur leurs activités et bénéficient peu des retombées économiques générées. Selon le type d’activité, l’entreprise peut, dans quelques cas, employer des travailleurs locaux, construire des écoles ou des puits pour compenser sa présence. Bien souvent, la cohabitation crée des tensions voire des conflits liés à l’absence d’accord préalable sur les conditions d’installation, à la faible participation autochtone au projet économique, à la pollution du site d’exploitation et de ses environs et bien d’autres raisons liées au bouleversement de la vie quotidienne engendré par l’arrivée de nouveaux travailleurs salariés et l’établissement de nouveaux commerces. Dans la majorité des cas, plusieurs activités s’opèrent dans un seul et même territoire autochtone, ce qui rend la gestion locale d’autant plus complexe et difficile pour ses habitants.

Retenons de manière rapide quelques données clés pour mesurer l’ampleur du problème lié à la présence d’entreprises extractives dans les territoires autochtones :

• Dans la région des Basses Terres, plus d’une quarantaine de concessions forestières (soit 20% d’entre elles) sont actuellement recensées dans des territoires autochtones, occupant environ 7% des espaces octroyés aux peuples autochtones et limitant les projets d’exploitation locaux.
• En 2007, 44 nouveaux contrats pétroliers d’une période de quarante ans sont établis avec des entreprises transnationales, dont 20 concernent des territoires autochtones. Depuis, l’activité pétrolière s’est intensifiée. De 13 millions d’hectares en 1999 et 11 millions en 2010, sa superficie fit un bond en 2012 pour atteindre plus de 24 millions d’hectares, à peine la moitié de la zone potentielle estimée (53 millions). En 2013, l’État bolivien ouvrit une nouvelle phase d’exploration. 51 nouvelles aires sont destinées à être explorées, voire exploitées au cours des prochaines années. Actuellement, les concessions pétrolières sont présentes dans 37 des 60 territoires autochtones de la région et peuvent couvrir 30 à 100% de leur superficie, notamment dans le Chaco où l’Assemblée du Peuple Guaraní (APG) demande de manière récurrente la suspension des activités pétrolières.
• Depuis l’arrivée au pouvoir d’Evo Morales le 21 janvier 2006, l’État bolivien a investi plus de 174 millions d’euros, dix fois plus qu’entre 1999 et 2005. Sur la période, les royalties pour le pays ont progressé de 6 à 78 millions d’euros et la valeur des exportations de minerais atteint la somme de 3 milliards de US$ en 2013. En conséquence, la mine représente le second secteur économique du pays, après celui des hydrocarbures. La loi minière de 2014 limite fortement certains droits des peuples autochtones inscrits dans la Constitution, parmi lesquels le droit à la consultation préalable, libre et informée et celui de réparation compensatoire. La norme n’accorde que très peu d’importance au consentement et à la participation directe des peuples autochtones comme le demandaient leurs organisations représentatives. En conséquence, celles-ci réclament son abrogation immédiate et déclarent de manière unanime son caractère inconstitutionnel.

Par ailleurs, nombreux sont les territoires autochtones concernés par des projets d’aménagement territorial planifiés dans le cadre de l’Initiative pour l’intégration de l’infrastructure régionale sud-américaine (IIRSA), un vaste programme interétatique latino-américain destiné à faciliter et intensifier la circulation des matières premières, de l’énergie, des biens et des services. Tout le sous-continent se voit quadrillé par des axes de développement infrastructurel. Plus de 500 travaux publics de grande envergure sont planifiés : des ponts, des routes terrestres et fluviales, des barrages, des centrales hydroélectriques. Une cinquantaine de ces « mégaprojets » doit se réaliser en Bolivie, pays qui occupe une place stratégique de par ses réserves en ressources énergétiques et minières et sa position géographique centrale à la croisée de plusieurs processus d’intégration régionale.

Les premiers chantiers sont lancés à partir de 2005, sous l’impulsion du gouvernement d’Evo Morales qui, dès son arrivée au pouvoir, donne le feu vert pour leur mise en œuvre avec le soutien actif du Brésil voisin, le principal promoteur de l’IIRSA. Le développement infrastructurel constitue désormais l’un des axes prioritaires de la politique de Morales. Dans le cadre des élections générales de 2014, l’amplification du réseau routier apparaît comme l’une des vingt propositions phares de son programme de gouvernement (2015-2020). Ce sont 68 territoires autochtones qui sont concernés par l’ouverture ou la rénovation d’axes routiers, la construction de barrages et de centrales hydroélectriques, l’aménagement fluvial, 32 dans les Basses Terres et 36 dans la région andine. À terme, le réseau routier bolivien serait l’un des plus denses en territoires autochtones après ceux du Guyana et d’Équateur. Comme partout ailleurs dans la région, les mégaprojets y sont à l’origine de nombreux conflits socio-environnementaux et le caractère développementaliste de l’IIRSA fait l’objet de vives critiques. Lors de la Conférence Mondiale des Peuples face au Changement Climatique et pour les Droits de la Terre-Mère organisée en avril 2010 par le gouvernement bolivien, les peuples autochtones s’invitaient pour proposer une table ronde alternative sur les droits collectifs et les droits de la Terre-Mère et y dénoncer la violation systématique des territoires et des droits des peuples autochtones dans le cadre des projets IIRSA. L’un des projets d’aménagement actuellement le plus controversé est celui de Cachuela Esperanza, l’un des quatre barrages d’un vaste complexe hydroélectrique sur le fleuve Madera, à la frontière avec le Brésil. Celui-ci est considéré comme hautement stratégique par le gouvernement d’Evo Morales. Fer de lance de la politique gouvernementale de « développement en Amazonie bolivienne », l’ouvrage doit permettre de produire 80% de l’électricité du pays dont une grande partie doit toutefois être exportée vers le puissant voisin. L’inondation liée à la construction du barrage fait débat.

La situation n’est pas sans rappeler l’un des conflits socio-environnementaux les plus marquants engagé depuis 2010 dans le Territoire Autochtone et Parc National Isiboro Sécure (Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure - TIPNIS) situé au centre du pays. Parc national depuis 1964 et premier territoire autochtone reconnu par l’État en 1990, le TIPNIS devient le symbole de la lutte autochtone en Bolivie après la signature avec des entreprises brésiliennes de contrats de construction d’une route devant traverser le TIPNIS. Si ce projet ne s’inscrit pas directement dans le cadre de l’IIRSA, il soulève tout autant la question du respect des droits des peuples autochtones dans les projets d’aménagement territorial des états au service d’une politique développementaliste et néo-extractiviste. Le conflit du TIPNIS s’est traduit par une succession d’événements retentissants qui ont marqué la vie politique nationale bolivienne au cours de ces dernières années.

Ce conflit a eu pour principal effet de jeter le doute, voire le discrédit sur la rhétorique indigéniste du gouvernement d’Evo Morales. Il scelle la rupture quasi-définitive de l’alliance politique entre ce dernier et les principales organisations autochtones historiques. Depuis, le mouvement autochtone traverse une crise interne marquée par une division bipolaire imposée par le pouvoir qui a créé ses propres organisations autochtones.

Finalement, l’instauration d’un État plurinational en Bolivie ne semble pas impliquer un plus grand respect des droits ni des territoires des peuples autochtones. Ce constat peut en partie s’expliquer par la dégradation des relations entre les principales organisations autochtones du pays et le gouvernement d’Evo Morales. La distanciation résulte d’une série de dissensions liées à des divergences sur les priorités politiques et sur le modèle de développement économique. L’alliance consumée a pour principal effet une marginalisation des peuples autochtones dans le « processus de changement politique » mené par l ‘exécutif. Dès lors, les organisations autochtones dissidentes du pouvoir se voient écartées des plans et des actions du gouvernement. Cela, principalement au profit des syndicats paysans, membres fondateurs du Movimiento al Socialismo (MAS) d’Evo Morales qui constituent la base sociale électorale historique de cette formation politique. Cette situation amène certains observateurs à douter du potentiel transformateur de l’État plurinational. Celui-ci produirait lui aussi des minorités culturelles et politiques alors même qu’il devait les faire disparaître par une décolonisation historique de l’État et de la société. Ces minorités ne sont autres que celles du passé, celles qui ont émergé avec la colonisation et perduré dans le temps. Hors du pouvoir, hors du modèle économique, en marge de la construction de l’État plurinational, les peuples autochtones devront encore lutter pour exister, défendre leurs droits et leurs territoires.