Le financement de l’UE favorise la militarisation des politiques de sécurité et de migration.
La militarisation des politiques de sécurité et de migration et de leur mise en œuvre, qui semble inéluctable, a conduit Statewatch et le Transnational Institute (TNI) à se concentrer sur les budgets de sécurité de l’UE pendant deux périodes successives, 2014-2020 et 2021-2027. [1] Quand Ursula von der Leyen et Josep Borrell ont confirmé que la Facilité européenne pour la paix (FEP) serait utilisée pour soutenir l’Ukraine, notamment en lui fournissant des armes létales après son invasion par la Russie en février 2022, la voie vers la militarisation de la politique étrangère de l’UE avait déjà été tracée. Plusieurs instruments budgétaires de l’UE font partie du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, ce qui a affecté un montant de financement sans précédent à des fins de sécurité et de défense. Les instruments dotés de lignes budgétaires pour la sécurité, la défense et l’équipement militaire comprennent, entre autres, le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI), le Fonds pour la gestion intégrée des frontières (FGI), le Fonds pour l’asile et la migration (FAM), le Programme de recherche sur la sécurité et le Fonds européen de défense (FED).
Les augmentations de financements à tous les niveaux font sourciller
Les fonds mis à disposition pour les dépenses de sécurité et de défense ont plus que doublé par rapport au précédent cycle de sept ans, passant de 19,7 à 43,9 milliards d’euros, avec près de 8 milliards d’euros réservés au FED, soit une augmentation de 1,256 % par rapport aux programmes précurseurs du FED, l’action préparatoire de la recherche en matière de défense et le Programme Européen de Développement Industriel pour la Défense (PEDID). Pour la première fois, ces fonds seront utilisés pour la recherche et le développement d’armement militaire de haute technologie. Le budget de la FEP a plus que doublé (jusqu’à 5,7 milliards d’euros) et ses résultats potentiels comprennent la recherche et le développement d’armes militaires, ainsi que des initiatives militaires hors budget, avec un manque de contrôle démocratique et de transparence. Le FSI a augmenté de 90 % à 1,9 milliard d’euros, l’allocation au FGI, volet « Frontières et Visas », a plus que doublé pour atteindre les 6,2 milliards d’euros, tout comme le financement destiné aux agences européennes Frontex et Europol, financé à hauteur de 9,6 milliards d’euros, tandis que le financement du FAM a augmenté de 43 % (9,9 milliards d’euros).
Le budget du programme « Citoyens, égalité, droits et valeurs » a plus que doublé pour atteindre 1,4 milliard d’euros. Pourtant, il faut souligner le déséquilibre entre le financement de ces préoccupations et celui des activités de maintien de l’ordre, de contrôle des frontières, de recherche, de développement et d’opérations militaires – dans le contexte inquiétant de la réorientation des fonds d’aide au développement au profit des activités de maintien de l’ordre, de contrôle des migrations et de sécurité. De fait, 10 % des fonds alloués à l’IVCDCI (Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale) doivent être utilisés pour renforcer la capacité de ce l’on a appelé les « États tiers » à contrôler les mouvements migratoires. Ceci s’inscrit dans la continuité d’initiatives précédentes visant à utiliser le Fonds de développement de l’UE et le Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique afin de poursuivre des objectifs stratégiques en matière de politique migratoire.
Les efforts visant à garantir « l’efficacité » du contrôle des frontières et de la gestion des migrations ont pour objectif de :
- le développement de « la dimension extérieure de la gestion de l’asile et des migrations » (FAM) ;
- « faciliter les franchissements légitimes des frontières, prévenir et détecter l’immigration illégale et la criminalité transfrontalière et gérer efficacement les flux migratoires » (FGI) ;
- le renforcement de la « coopération interinstitutionnelle » entre les États membres, les organes de l’Union et les pays tiers ; et
- le déploiement d’officiers de liaison « immigration » (OLI) dans les pays tiers pour recueillir des informations et des renseignements sur les mouvements migratoires (FGI), Frontex étant doté d’une équipe d’OLI.
Des changements conceptuels au service de la sécurité et du militarisme
Au-delà des sommes croissantes en jeu, le budget 2020-2027 a été révélateur de deux changements majeurs qui affectent les fondements de l’Union européenne. Les évolutions incarnées par les cadres changeants de la Facilité européenne pour la paix et du Fonds européen de défense modifient la nature originelle de l’UE en tant que projet se battant pour la promotion de la paix. Ces deux fonds permettent la fourniture d’armes létales dans des situations de guerre (l’Ukraine étant le premier exemple de ce type), les activités de R&D associées et le financement de projets militaires, qui étaient auparavant interdits. Ces interventions renforcent également le complexe industriel de sécurité de l’UE par le biais de contrats lucratifs de sécurité intérieure, adhérant à sa vision de développement et de déploiement continus de solutions techniques fondées sur des techniques de surveillance améliorées. Par le passé, les entreprises appartenant à ce milieu ont reçu la majeure partie des contrats de recherche sur la sécurité intérieure, une tendance qui devrait se poursuivre sur la période 2021-2027.
Les principaux bénéficiaires du programme de recherche sur la sécurité de l’UE 2007-2013 étaient des entreprises transnationales du secteur de la défense comme Airbus, Selex et Thales, ainsi que de grands instituts de recherche comme l’Institut Fraunhofer (Allemagne), TNO (Pays-Bas) et l’Institut suédois de recherche sur la défense. La période de financement suivante (2014-2020) a vu une répartition comparable des fonds entre les entreprises privées (41 %, soit un peu plus de 663 millions d’euros), les instituts de recherche (25 %), l’enseignement supérieur (21 %), les organismes publics (10 %) et d’autres types d’organisations (3 %). Ainsi, différents secteurs économiques et professionnels sont impliqués dans les projets de sécurité et les flux de financement et en deviennent dépendants – ce qui explique pourquoi les efforts de la société civile pour dénoncer ces évolutions néfastes sont souvent ignorés, et ne parviennent pas à changer la direction du mouvement.
Au-delà des composantes militaires et de défense de ces dynamiques, au sein de l’UE, la militarisation de la vie civile en temps de paix (Joxe, 2010) et la subordination des droits et des encadrements normatifs aux préoccupations de sécurité (y compris l’immigration irrégulière) et à la soi-disant « raison d’État » sont inquiétantes. Le refus fondamental et de longue date de l’UE de financer la construction de murs aux frontières est attaqué par les gouvernements représentés au Conseil (y compris l’actuelle présidence hongroise), qui reste dominant dans le domaine de la politique de la « Justice et des Affaires Intérieures » (JAI). Le rééquilibrage qui devait suivre l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne a été évité avec succès en invoquant des arguments de « souveraineté » et la primauté des objectifs stratégiques de sécurité et de maintien de l’ordre. Cette hiérarchie des priorités a également eu des effets structurels, notamment avec la création du Comité permanent de coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure (COSI) et le vaste développement des agences de l’UE, des pouvoirs de maintien de l’ordre, des structures et des cycles politiques pluriannuels.
Renforcer et consolider les agences de l’UE
Les rapports d’analyse des risques publiés périodiquement par les agences de l’UE comme Frontex et Europol (qui produit également un rapport sur la situation et les tendances du terrorisme dans l’UE, TESAT) servent de colonne vertébrale au vaste développement des efforts de sécurité, à la croissance de ces agences et à la définition de plans à moyen terme et de domaines d’intervention prioritaires. Parmi les autres agences de l’UE figurent l’Agence de l’UE pour l’asile (EUAA) et euLISA, « l’Agence de l’Union européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice », qui est chargée de gérer le projet « d’interopérabilité » [2] qui vise à assurer la compatibilité et l’interconnexion entre les bases de données sur la migration et les services de maintien de l’ordre. Ainsi, dans le cas des bases de données, la multiplication des structures de gestion des données (bases de données comme Eurodac, le Système d’information Schengen -SIS- ou le Système d’information sur les visas -VIS-) a donné naissance à une agence pour les gérer, parallèlement à de nouvelles bases de données prévues comme le Système d’entrée et de sortie (EES), ETIAS (Système européen d’autorisation et d’information concernant les voyages) , ECRIS-TCN (système européen d’information sur les casiers judiciaires — ressortissants de pays tiers).
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L’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, Frontex, devrait recevoir un financement sans précédent, 5,6 milliards d’euros de 2021 à 2027, soit une augmentation de 194 % par rapport au cycle budgétaire précédent, en plus de son rôle clé dans la supervision de l’utilisation des fonds européens pour la migration par les États membres. En vingt ans d’existence, Frontex est passée de 6 millions d’euros en 2005 à 800 millions d’euros en moyenne de subventions subvention par an, soit une augmentation budgétaire de 13,200 %. Plusieurs centaines de millions d’euros par an sont censés permettre à Frontex de remplir son rôle élargi, notamment le développement de son « corps permanent » de 10 000 gardes-frontières. La Commission européenne est tenue de prendre en compte les avis de Frontex sur les dépenses nationales au titre des flux de financement FAM et FGI, et Frontex doit être consultée sur la manière dont les États membres traitent les recommandations résultant des évaluations systématiques de la gestion des frontières. L’équipement acheté par les autorités nationales aux frontières grâce au FGI doit être conforme aux normes techniques de Frontex et être disponible pour l’agence. En outre, Frontex est également appelé à jouer un rôle dans l’identification et l’évaluation des activités de recherche pertinentes, dans le cadre du programme de recherche sur la sécurité intérieure « Sécurité civile pour la société ».
Les éléments qui semblent faire défaut dans ces évolutions sont la transparence, la surveillance et la responsabilité. En ce qui concerne le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI), le Parlement européen peut formuler des recommandations basées sur les rapports de la Commission sur les dépenses et les résultats, dont la Commission « s’efforcera de tenir compte », bien que cette exigence ne s’applique pas au FAM et au FGI. Malgré l’obligation pour les autorités nationales de publier des informations sur le FSI, le FAM et le FGI, il existe des failles qui permettent de limiter la transparence en s’appuyant sur des exceptions prévues dans le droit de l’UE et le droit national « pour des raisons de sécurité, d’ordre public, d’enquêtes criminelles ou de protection des données personnelles ». De telles exceptions pourraient être interprétées de manière large par des fonctionnaires trop zélés, tandis que la transparence pour le Fonds européen de défense et la Facilité européenne pour la paix a été réduite au minimum. Un autre problème qui accentue l’opacité est la répartition des fonds pour la dimension extérieure de la migration entre plusieurs flux de financement (développement, migration, sécurité), ce qui rend difficile l’exercice du rôle de surveillance et de contrôle des député·es européen·nes dans la pratique.
Outre ce qui précède, il convient de noter que les activités de collecte et de traitement de données de Frontex [3] et d’Europol [4] ont été renforcées par le développement de solutions d’IA au service des procédures, visant à empêcher soit la migration « irrégulière » soit le « mauvais usage » du système d’asile de l’UE. Les évolutions récentes dans le contexte du nouveau règlement sur le filtrage et de la réforme du système d’asile, laissent penser que l’utilisation préventive de données biographiques pour déterminer si une personne peut représenter une « menace » pour la sécurité et/ou l’ordre public pourrait devenir une pratique courante. Les efforts visant à améliorer la coopération avec les autorités de maintien de l’ordre des pays tiers signifient que les données dont disposent les agences de l’UE pourraient devenir moins fiables, tout comme l’intégration de « renseignements » dans ces efforts. Dans le même temps, des interprétations larges de ce qui constitue un « pays d’origine sûr », qui ne tiennent parfois pas compte de la situation sur le terrain, sont déployées par les États membres afin de « restaurer la crédibilité du système de retour de l’UE » en augmentant les retours. [5] De fait, un simple coup d’œil à l’organigramme [6] de Frontex montre que l’agence a été dotée d’une division du renseignement EIBM et d’une division des retours au sein de son unité des opérations, dans le cadre de son étendue et de sa croissance aux multiples facettes.
Résister à la militarisation des frontières de l’UE et à l’assistance aux mesures coercitives des États tiers
Les organisations de la société civile et les militant·es de l’UE dénoncent ces évolutions sous trois angles : d’une part, la militarisation des frontières, [7] d’autre part, le fait que la gestion des migrations favorise la répression par des régimes autoritaires, et enfin, l’opacité des accords d’externalisation [8] qui ébranle certains des objectifs fondamentaux de l’UE. Parmi ces objectifs, on peut citer la promotion des droits humains dans le monde, une idée qui contraste fortement avec d’abord la vague de violence et de violations des droits qui touche les régions frontalières et ensuite avec deux accords de coopération récemment ratifiés, les protocoles d’accord signés avec la Tunisie et l’Égypte. Le pari de l’UE sur l’utilisation de solutions de haute technologie pour améliorer la surveillance des réseaux sociaux et les capacités de contrôle social, soi-disant pour lutter contre la migration « irrégulière », mais susceptible d’être déployée contre la société dans son ensemble, suscite des inquiétudes. [9] Malgré les contestations de ces initiatives pour des raisons de transparence et de respect des droits humains – par exemple en France [10] et en Italie [11] concernant la coopération avec la Tunisie et la Libye (parfois confirmées par le pouvoir judiciaire) – cela n’a pas suffi à changer de cap en ce qui concerne l’externalisation de la politique migratoire, qui est au cœur des initiatives du Pacte. Statewatch est un projet visant à faire le suivi des groupes de travail du Conseil et de l’externalisation des tentatives de l’UE de contrôler la migration et la mobilité tout en multipliant les « retours ». Cette institution cherche à obtenir et à rendre disponibles des documents pour permettre un contrôle citoyen et une responsabilisation des politiques, tout en éclairant le débat public et en rendant disponibles les documents [12] de ces groupes de travail. Une présentation de la Commission, rendue publique à la suite d’une demande d’accès à l’information de l’organisation allemande Frag den Staat, révèle que depuis 2007, 3,5 milliards d’euros ont été dépensés en R&D de systèmes technologiques de surveillance des frontières et de gestion des migrations (avec 800 projets de ce type financés par les fonds de sécurité intérieure et de gestion des frontières). [13]
Au-delà des préoccupations liées à la politique migratoire et au domaine de la politique JAI, la militarisation et le lien étroit qui s’est affirmé entre la mise en œuvre de la politique migratoire et la sécurité, ainsi que les intérêts industriels et commerciaux, constituent de nouveaux obstacles à un changement de paradigme ou à un changement de perspective. Les cadres normatifs applicables aux activités entreprises dans le cadre des missions de l’UE à composantes militaires (politique de sécurité et de défense commune, PSDC, comme celles en Libye, EUBAM et au Niger, EUCAP Sahel) et des efforts diplomatiques (SEAE) sont, à juste titre, sujets à moins de transparence en raison de leur dimension opérationnelle liée aux préoccupations de sécurité et à la nécessité de protéger les relations internationales. Dans le même temps, cependant, l’ampleur et la valeur monétaire des activités externalisées soulèvent la question de savoir si les citoyen·nes de l’UE devraient avoir un meilleur accès à l’information sur ces évolutions, et si ce droit d’accès devrait également inclure les citoyen·nes des « États tiers » où ces activités ont lieu.
Conclusion : barrières, surveillance, sécurité et pseudo-science
Au-delà des inquiétudes sur la légalité, les énormes budgets et la transparence, la véritable bataille concerne les valeurs et les principes de l’UE, ainsi que l’utilisation abusive du cadre de l’Union européenne par les États membres désireux de bénéficier des fonds communs de l’UE tout en étant hostiles au projet européen dans son ensemble, au nom de la « souveraineté ». Malgré la diminution progressive des limites à l’utilisation des fonds européens pour ériger des murs aux frontières, l’utiliser ces fonds pour développer des « techno-frontières » a avancé à grands pas. Les technologies numériques développées et utilisées à cette fin « favorisent les invasions de la vie privée, les violations brutales des droits humains et rendent la frontière ‘mobile’, par exemple par le biais de l’utilisation accrue des technologies d’identification biométrique mobiles, telles que les scanners d’empreintes digitales portables utilisés par la police et les autorités aux frontières ». [14] Cela s’accompagnera d’une augmentation des données demandées aux voyageur·ses dans le cadre du déploiement de l’EES et de l’ETIAS. À leur tour, les informations seront utilisées pour former des algorithmes permettant d’évaluer les niveaux de risque ou de menace des candidat·es à l’entrée dans l’UE, ce qui pourrait conduire à des refus d’entrée. Le développement expansif de l’architecture de sécurité autour des frontières et au-delà, par exemple pour établir une « connaissance de la situation avant la frontière », a servi de contrepoids au fait de ne pas financer directement les barrières ou les murs, via le déploiement de drones, de caméras, d’images satellite et de réseaux de capteurs, ainsi que de promouvoir la surveillance des médias sociaux.
Dans ce contexte, il convient de noter que les États membres font largement usage des fonds européens. La Grèce, un État clé de « première ligne » aux frontières extérieures de l’UE, a reçu près de 977 millions d’euros de fonds des affaires intérieures de l’UE entre 2014 et 2020 dans les domaines de la police, des frontières, de l’asile et de l’intégration. Ce montant est passé à 1,5 milliard d’euros pour la période 2021-2027, les dépenses spécifiquement consacrées aux frontières passant de 303 millions d’euros à plus d’un milliard d’euros malgré de fréquents rapports de violations des droits humains dans les pratiques de contrôle aux frontières du pays. Les budgets des frontières d’autres pays provenant de ces fonds augmentent également : en France, 207 millions d’euros, soit près de 200 % de plus qu’au cours de la période 2014-2020 ; la Croatie doit recevoir près de 100 % de plus, soit 155 millions d’euros ; et les fonds des frontières de l’Espagne augmentent de 34 %, à 325 millions d’euros.
La mise en œuvre de la politique migratoire est constamment considérée comme une avancée en matière de sécurité, en intégrant les préoccupations liées au trafic et à la contrebande (en tant que crime organisé), au terrorisme et, plus récemment, aux attaques hybrides menées par des gouvernements d’États tiers. Cela a donné lieu à des ramifications législatives telles que le règlement sur les crises et les cas de force majeure. Parallèlement au règlement Eurodac, au règlement sur le filtrage, aux modifications du code frontières Schengen et à la loi sur l’intelligence artificielle, l’opportunité de traiter les franchissements irréguliers de frontières comme une justification pour suspendre le fonctionnement normal de l’État de droit peut être accompagné d’efforts pseudo-scientifiques utilisant des algorithmes pour renforcer le pouvoir de l’État sur les citoyen·nes, sous couvert de contrôle des migrations.
Références
Joxe, A. (2010) La barbarie de la paix : la transformation néo-conservatrice de la guerre et ses perspectives, dans Dal Lago, A. et Palidda, S, (2010) Conflit, sécurité et remodelage de la société. La civilisation de la guerre, Routledge : Abingdon et New York.