Une collectivité d’Outre-mer à statut particulier
La Nouvelle-Calédonie, PTOM (Pays et Territoires d’Outre-mer) français du Pacifique Sud, devrait se prononcer prochainement sur son accession à la souveraineté. 2018 est en effet l’échéance ultime accordée au « temps des accords » pour cette collectivité sui generis (de son propre genre) citée comme un exemple de décolonisation. Les deux principaux marqueurs de l’avancée politique vers la voie de l’autonomie ces dernières années sont, d’une part, le processus de dévolution progressive et irréversible des compétences du gouvernement français au gouvernement néo-calédonien (à l’exception des compétences régaliennes : justice, ordre publique, défense, monnaie et affaires étrangères) et, d’autre part, la création d’une citoyenneté de Nouvelle-Calédonie. La date de consultation des citoyens néo-calédoniens sur l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté devait être fixée par l’actuelle mandature du Congrès élu en mai 2014. Cette décision de lancer la « consultation de sortie de l’accord de Nouméa », tributaire de l’adhésion de la majorité des trois cinquièmes des membres du Congrès, n’a cependant pas été prise car la majorité de ce Congrès, restée de droite non-indépendantiste (loyaliste), ne soutient pas le projet de référendum. Les tensions au sein même du gouvernement calédonien (réélection et changement de président dès décembre 2014 en raison de la démission de trois membres du gouvernement) n’ont pas aidé à faire avancer le processus. Dans ce contexte, il est prévu que l’État français soit lui-même amené à organiser cette consultation entre mai et novembre 2018.
Il faut noter que, depuis la signature des premiers accords en 1988, dissensions internes et divisions autour de la question de l’autonomie sont apparues dans les deux camps. Pour les indépendantistes, le curseur peut aujourd’hui varier entre indépendance et indépendance-association. Certains non-indépendantistes ne jurent que par le maintien dans la France alors que d’autres, plus modérés, réfutent l’idée d’un référendum qui soit synonyme de couperet. « Calédonie Ensemble », parti de centre droit de l’actuel président du gouvernement, appartient à ce courant de pensée. Le président de la République française qui s’est rendu en Nouvelle-Calédonie fin 2014 s’est, pour sa part, uniquement engagé à veiller à « ce que le choix des Calédoniens soit respecté ».
Il est par ailleurs difficile de faire des projections en terme de résultats car plusieurs listes électorales coexistent en Nouvelle-Calédonie. Le corps des électeurs de la « liste des scrutins européens, nationaux et municipaux » est différent de celui de la « liste électorale spéciale » (les électeurs qui peuvent élire le Congrès et les Assemblées des Provinces), lui-même différent de la liste des personnes pouvant voter pour la/les référendum(s) sur l’accession à la pleine souveraineté. La majorité obtenue par le camp loyaliste au Congrès (29 des 54 élus) élue sur la « liste électorale spéciale » ne présage donc pas pour autant du résultat définitif du référendum. En effet, les Kanak représentent uniquement 44% du corps électoral spécial votant qui a élu une majorité de non-indépendantistes au Congrès mais ils forment par contre près de 50% du corps électoral référendaire.
Ce référendum devrait porter sur les trois points suivants :
- Transfert ou non des derniers pouvoirs régaliens de l’État à la Nouvelle-Calédonie
- Création ou non d’un État indépendant
- Transformation ou non de la citoyenneté néo-calédonienne en nationalité néo-calédonienne.
Si les suffrages se prononcent contre l’indépendance pleine et entière à la première consultation, deux autres référendums seront obligatoirement organisés les deux années suivantes. Enfin, une autre voie que celle de l’indépendance devrait être étudiée en cas de nouvelle réponse négative lors de ces deux consultations supplémentaires.
Les prémisses de la Kanaky
A partir de la prise de possession du territoire en 1853, plusieurs révoltes kanak furent réprimées dans le sang par l’administration coloniale (révolte de 1878 et révolte de 1917). Les « Événements » qui se produisent au début des années 1980 marquèrent le début d’une nouvelle période de troubles, de drames et d’insurrections. La question de l’accès à l’indépendance rythme l’évolution du mouvement nationaliste kanak dès la fin des années 70. En 1969, un groupe d’étudiants indépendantistes, les « Foulards Rouges », est constitué par Nidoïsh Naisseline et en 1971 c’est au tour du « Groupe 1878 » d’Élie Poigoune de voir le jour. Ces deux mouvements seront à l’origine de la création du « Palika » (Parti de Libération Kanak). Ce parti politique prendra ouvertement position pour l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie. Jusque-là, l’« Union-Calédonienne », dont le slogan était en 1953 « Deux couleurs, un seul peuple », avait dominé la scène politique autonomiste sans pour autant réclamer l’indépendance. L’UC dirigée alors par Rock Pidjot sera marquée par une première scission à gauche en 1977 (« Front Uni de Libération Kanak ») et l’arrivée en son sein de nouveaux militants nationalistes kanak (Jean-Marie Tjibaou, Yeiwéné Yeiwéné, Éloi Machoro…).
Le 24 septembre 1984, le « Front Indépendantiste », renommé ultérieurement FLNKS (« Front de Libération Nationale Kanak et Socialiste »), est créé. Représenté par Jean-Marie Tjibaou, ce parti réussit à constituer une large coalition des différents mouvements en faveur de l’indépendance.
Un référendum d’autodétermination réclamé par les Kanak depuis 1983
A cette période, une valse de statuts entraîne une forte instabilité en Nouvelle-Calédonie. En juillet 1983, Georges Lemoine, secrétaire d’Etat aux DOM-TOM, organise une table ronde à Nainville-les-Roches afin de préparer un nouveau statut destiné à accorder une plus large autonomie à la Nouvelle-Calédonie. A cette occasion, le fait colonial et le « droit inné et actif à l’indépendance » du « peuple kanak, premier occupant » sont reconnus. Le « Front Indépendantiste » (représenté par Jean-Marie Tjibaou) demande alors à l’Etat français la tenue d’un référendum sur l’indépendance. Corollairement à cette demande de reconnaissance d’un droit à l’indépendance des Kanak, le « Front Indépendantiste » propose d’associer à cette consultation les autres communautés de la Nouvelle-Calédonie, pudiquement appelées « victimes de l’Histoire ». Dès le début des années 80, les indépendantistes kanak reconnaissent donc la légitimité d’autres communautés présentes depuis longtemps sur le territoire. Il s’agit essentiellement de caldoches issus de différentes vagues d’immigration en provenance de la métropole française (colons libres, anciens bagnards et déportés en Nouvelle-Calédonie) et d’ouvriers océaniens ou asiatiques embauchés à la « mine » par l’administration coloniale pour exploiter le nickel dès le 19e siècle. Cette proposition de référendum est cependant rejetée en Nouvelle-Calédonie par le camp des « loyalistes » du « Rassemblement Pour la Calédonie dans la France » (représenté par Jacques Lafleur).
La période des « Événements »
En 1984, la création de nouvelles institutions calédoniennes ne fait que renforcer les tensions et les indépendantistes organisent des barrages tout en boycottant les élections territoriales. La constitution du FLNKS et la mise en place d’un gouvernement provisoire de Kanaky présidé par Jean-Marie Tjibaou met le feu aux poudres. Les non-indépendantistes décident de monter une embuscade à Hienghène. Dix Kanak, dont deux frères de Jean-Marie Tjibaou, sont tués (les responsables de ces crimes seront relaxés par la cour d’assise de Nouméa). Les violences se poursuivent des deux côtés malgré la levée des barrages, demandée, avant ce massacre par Jean-Marie Tjibaou. L’état d’urgence est proclamé par le Haut-Commissaire, représentant de l’Etat en Nouvelle-Calédonie. Le « plan Pisani » qui propose en 1985 un statut « d’indépendance-association » ne calme pas plus les esprits. Suite à la mort d’un jeune caldoche, le GIGN intervient et tue un militant indépendantiste de premier plan : Eloi Machoro. Plusieurs tentatives de statuts (statut Pons, Pisani…) échouent à nouveau entre 1985 et 1988.
La lutte armée est toujours revendiquée par une partie des indépendantistes (Palika, FULK) mais Jean-Marie Tjibaou et d’autres militants indépendantistes choisissent de participer à nouveau aux institutions calédoniennes. Dans un même temps, Jean-Marie Tjibaou demande le soutien des Nations-unies et obtient en 1986 la reconnaissance du « droit inaliénable du peuple de la Nouvelle-Calédonie à l’autodétermination et à l’indépendance ». En 1987, alors que Jacques Chirac est Premier ministre, une consultation sur l’autodétermination est effectivement programmée sur le territoire. Largement ouverte à la participation des Européens installés depuis peu, elle est boycottée par les indépendantistes. Dans ce contexte, les suffrages exprimés pour le maintien dans la France atteignent logiquement les 98% et, sur le terrain, de nouvelles flambées de violence échappent de plus en plus au contrôle des deux camps. En avril 1988, à la veille des élections territoriales en Nouvelle-Calédonie et du premier tour des élections présidentielles en métropole, des indépendantistes kanak organisent une prise d’otages dans une gendarmerie sur l’île d’Ouvéa. 4 gendarmes sont tués et les attaquants se retranchent avec les autres otages dans une grotte proche de la tribu de Gossanah. Le 5 mai, le GIN donne l’assaut. Le bilan est sans appel : 21 morts, dont 19 Kanak et 2 militaires.Après ce traumatisme sanglant, une « mission du dialogue » [1] est envoyée sur place par Michel Rocard, alors Premier ministre du gouvernement de François Mitterrand. Elle débouche en juin 1988 sur la signature des accords de Matignon.
Cependant, un an plus tard, Ouvéa sera le lieu d’une nouvelle tragédie lors de la commémoration du drame de la grotte : le 4 mai 1989, Jean-Marie Tjibaou et Yeiwéné Yeiwéné, deux leaders kanak, sont tués par Djubelly Wéa, un Kanak indépendantiste, opposé aux accords de Matignon. Le mouvement nationaliste kanak est sous le choc tandis que les familles entament un long et terrible deuil de 15 années jusqu’à « la cérémonie du pardon » [2] de 2004.
Consultation des Français et prolongations du référendum d’autodétermination
La « mission du dialogue » réussit donc en 1988 à enrayer la spirale de la guerre civile. A l’issue des premières négociations, Jean-Marie Tjibaou aurait demandé qu’une « ficelle » vienne entourer les engagements de l’Etat. A travers cette image, il sollicite la tenue d’un référendum national relatif à l’avenir de la Nouvelle-Calédonie. Cette demande accordée, c’est la signature des accords de Matignon le 26 juin 1988, complétés en août par les accords d’Oudinot. Ces accords sont symbolisés par la poignée de main entre Jean-Marie Tjibaou pour le FLNKS et Jacques Lafleur pour le RPCR. En novembre 1988, le peuple français est donc sollicité par référendum pour répondre à la question :
« Approuvez-vous le projet de loi soumis au peuple français par le président de la République et portant dispositions statutaires et préparatoires à l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie ? »
En métropole, le oui l’emporte à 80% (avec un taux d’abstention de 62,96%). Les 57,02% obtenus en Nouvelle-Calédonie (37% d’abstention) mettent cependant en relief d’importants clivages territoriaux. En effet, les habitants de Nouméa votent à 63% contre le projet de loi.
Les accords de Matignon prévoient un référendum d’autodétermination dix ans plus tard, c’est-à-dire en 1998. Au terme de cette échéance, les trois partenaires - indépendantistes, loyalistes (non-indépendantistes) et Etat français - décident de signer un deuxième accord : l’ « accord de Nouméa » qui repousse à nouveau cette consultation à 2014, le temps de consolider le processus engagé et de créer des institutions spécifiques comme le Sénat coutumier qui reconnait aujourd’hui la légitimité de l’autorité coutumière kanak en Nouvelle-Calédonie. Le temps également de procéder à la délégation des compétences auprès du nouveau gouvernement de Nouvelle-Calédonie habilité à voter des lois du pays. De son côté, l’Etat vote la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie qui deviendra, après la réforme constitutionnelle de 2003, une collectivité sui generis. La plasticité de la Constitution française a été mise à rude épreuve mais ce statut est salué comme une avancée législative spectaculaire.
Un corps électoral gelé… mais qui bouge encore
Selon le protocole n°1 de la Déclaration universelle des Droits de l’Homme (celui du Droit des peuples à disposer d’eux-mêmes), seul le peuple autochtone est légitimement appelé à voter pour les consultations électorales engageant son avenir. Cependant, la Nouvelle-Calédonie s’est engagée dans une approche plus complexe du processus et les membres du comité des signataires (FLNKS, RCPR et Etat français), oeuvrant à l’application de l’accord de Nouméa, ont notamment été chargés de définir les critères d’une « liste restreinte d’électeurs », seuls invités à se prononcer sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie.
En effet, les Kanak ont de leur côté accepté, en contrepartie de la reconnaissance du fait colonial et du processus de rééquilibrage prévu dans l’accord de Nouméa, que le corps électoral exerçant son droit à l’autodétermination soit élargi à d’autres communautés. Le gouvernement français a quant à lui reconnu que la politique de peuplement menée par la France avait rendu les Kanak minoritaires et a accepté de ce fait une conception restrictive du vote en Nouvelle-Calédonie (autorisée par l’article 77 de la Constitution). Plusieurs types de listes électorales distinctes ont été constitués :
- La liste électorale pour la/les consultations sur l’accession à la pleine souveraineté (LESC) est en cours de constitution (prochaine révision de la LESC en mars 2017). Elle concerne globalement les personnes justifiant de 20 ans de résidence en Nouvelle-Calédonie à la date fixée pour les consultations et au plus tard le 31 décembre 2014. Elle comprend également les personnes ayant été admises pour participer à la consultation du 8 novembre 1998 et justifiant donc de 10 ans de résidence sur place à cette date. Des clauses spécifiques permettent d’intégrer ou non les enfants nés avant ou après le 1er janvier 1989 et d’autres critères annexes peuvent également faire l’objet de contrôles (par exemple justifier de centres d’intérêts matériels et moraux en Nouvelle-Calédonie).
- Une deuxième liste associée à l’émergence d’une citoyenneté calédonienne est appelée « liste électorale spéciale provinciale » (LESP). Cette liste a permis aux résidents inscrits sur les listes électorales du référendum de 1998 et domiciliés depuis plus de dix ans en Nouvelle-Calédonie d’élire les membres du Congrès et ceux des assemblées provinciales. Une révision annuelle de cette liste liée au fonctionnement du tableau annexe de 1998 permet d’intégrer au fur et à mesure dans cette LESP de nouveaux électeurs issus de la liste générale.
- A ces deux listes s’ajoute en effet la liste électorale générale (LEG) des scrutins européens, nationaux et municipaux comprenant tous les citoyens français inscrits sur les listes de droit commun en Nouvelle-Calédonie.
Début 2016, l’ONU comptabilisait 181 513 électeurs pour la LEG et 157 233 électeurs pour la LESP.
Cependant, la difficulté à apprécier ou contrôler des critères annexes permettant d’intégrer ces deux listes a entraîné d’importants litiges électoraux. Ainsi, après la crise des élections provinciales de 2014 (7 500 recours, plus de 1 500 électeurs Kanak non-inscrits sur les listes officielles, dénonciation du fonctionnement aléatoire du tableau annexe de 1998), une nouvelle loi organique est mise en place en août 2015.
Une inscription simplifiée pour les électeurs déjà inscrits sur la liste électorale générale
A partir de la loi organique du 5 août 2015, l’inscription sur la liste référendaire (LESC) se fait automatiquement pour les personnes :
– ayant été admises à participer à la consultation du 8 novembre 1998,
– ayant eu le statut civil coutumier,
– pouvant justifier d’une durée de 20 ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation et au plus tard au 31 décembre 2014.
Cependant, 20 à 25 000 Kanak ayant le statut coutumier ne seraient toujours pas inscrits sur la liste référendaire du fait de leur non-inscription sur la liste électorale générale. Lors du comité des signataires de novembre 2016, l’Etat s’est engagé à comptabiliser, identifier et informer ces personnes par un courrier individuel et à mener une expertise constitutionnelle et législative sur les différentes options proposées par les responsables politiques calédoniens de différentes tendances pour résoudre ce problème.
Les limites de la voie législative
L’application du principe de « destin commun », hautement symbolique et régulièrement mis en avant, s’est donc révélée à l’usage très complexe et plein de chausse-trappes. De ce fait, la présence d’observateurs de l’ONU dans le processus de révision de la Liste électorale spéciale provinciale (mai 2016) et dans l’établissement de la liste du scrutin d’autodétermination (août 2016) peut être considérée comme une avancée importante de cette nouvelle loi organique. Malgré l’image qu’il souhaite donner, le gouvernement français ne peut endosser seul le rôle d’arbitre. L’Etat, ancienne puissance coloniale, est l’un des partenaires directement concernés par l’avenir de la Nouvelle-Calédonie. Sa stratégie actuelle pourrait être guidée par sa volonté de conserver avant tout sa souveraineté et ses intérêts en Nouvelle-Calédonie (économique, géopolitique, maritime, militaire, etc). Enfin, sur trop de points, le fonctionnement du ou des représentants politiques a dérapé ces dernières années en Nouvelle-Calédonie (fortes dissensions internes, tractations électoralistes, mise en examen d’un ancien président du gouvernement…). Beaucoup de Calédoniens ont perdu confiance dans l’action des représentants politiques, dans un contexte où les inégalités sociales n’ont que faiblement diminué et où les incertitudes économiques liées aux fluctuations du marché du nickel cristallisent aujourd’hui les inquiétudes et l’irritation de la population.