Cet article fait partie d’un dossier intitulé Il n’y a pas que le changement climatique : mobilité, vulnérabilité et transformations socio-économiques dans les zones écologiquement fragiles de Bolivie, du Sénégal et de Tanzanie, initialement été publié en anglais, et traduit par Anne le Meur, traductrice bénévole pour rinoceros.
La migration est généralement considérée soit comme un problème qu’il faut régler, souvent dans le sens de la limiter, soit comme une question essentiellement privée relevant du migrant ou de sa famille. En conséquence, les politiques ont tendance à osciller entre contrôle migratoire et indifférence, avec somme toute peu de marge entre les deux. Le problème est qu’en considérant la migration de manière isolée, il devient très difficile de comprendre et de traiter les dimensions socio-economiques, politiques et environnementales plus larges qui façonnent les déplacements de population et qui, à leur tour, en sont transformées. En d’autres termes, il est important de considérer non seulement les causes, mais aussi les conséquences de la migration (et les façons dont ces conséquences affectent à leur tour les modèles migratoires) et de les traiter aussi bien dans les régions d’origine des migrants que les destinations. Ce chapitre met ainsi en évidence les principales raisons justifiant la mise en place de politiques plus proactives et offre quelques pistes pour une coopération en matière de développement.
4.1 Faire le lien entre les perspectives urbaines et rurales
Bien que la migration contribue notablement à réduire la vulnérabilité et à augmenter la résilience, ce n’est pas la mobilité en soi qui importe, mais la diversification de revenus qu’elle apporte. C’est particulièrement le cas de la migration saisonnière et temporaire. La caractéristique centrale des stratégies de diversification de revenus est que l’agriculture reste un élément important des moyens de subsistance, même si elle n’est pas le seul. Aussi, il est fondamental de soutenir des initiatives d’adaptation de l’agriculture à petite échelle aux effets du changement climatique. Dans le contexte des modifications environnementales, l’accès à la terre devient encore plus critique, notamment pour les groupes les plus vulnérables comme les éleveurs nomades. Tenir compte des facteurs non-environmentaux qui accroissent les inégalités d’accès à la terre reste une priorité, afin d’éviter la création de cercles vicieux qui font que les restrictions d’accès à la terre dues à des facteurs socio-économiques limitent la possibilité de recourir à des stratégies d’adaptation traditionnelles ou nouvelles, comme le montre le cas des Massaïs de Tanzanie.
Donner aux nouvelles générations rurales une meilleure éducation et de plus amples compétences est un autre point essentiel. Des travailleurs mieux éduqués peuvent avoir accès à des emplois mieux payés et à de meilleures conditions de travail. Toutefois, il faut être réaliste : le marché du travail est et restera largement déterminé par des facteurs macro-économiques et il est peu probable que le secteur conventionnel soit capable à court terme d’absorber de nombreux travailleurs, et encore moins des migrants. Cependant, une meilleure éducation donne aux migrants la capacité de s’informer sur leurs droits de travailleurs et de citoyens. Par exemple, en Tanzanie, les employeurs d’agents de surveillance et d’employés de maison ont l’obligation légale d’établir un contrat et de payer un salaire minimal à leurs employés, mais du fait que ces derniers ne connaissent pas la loi, ils n’en réclament pas le respect.
Des inititatives qui encouragent les activités non agricoles dans les communautés rurales visent généralement à ralentir l’émigration. Le fait que cela ne soit évidemment pas une réussite ne doit pas signifier pas que de telles initiatives doivent être abandonnées. Plusieurs facteurs contribuent au succès – ou à l’échec – des activités rurales non agricoles, parmi lesquels : l’accès aux marchés, les systèmes de transports et une demande suffisemment importante. Bien évidemment, cela requiert des politiques qui aillent bien au-delà de l’échelle locale. Cependant, les groupes de population les plus pauvres peuvent trouver dans les activités locales non-agricoles un moyen non négligeable de s’adapter au changement climatique ; de plus, selon leur nature, ces activités peuvent contribuer à plus ou moins limiter les modifications de l’environnement à l’échelle locale. D’un autre côté, elles peuvent aussi contribuer à la dégradation de l’evironnement. Par exemple, l’expansion minière à Norte Potosí risque d’accroître la pollution des eaux, qui est déjà un problème majeur pour les usages agricoles et domestiques ; et par extension, elles peuvent devenir un facteur d’émigration.
Dans de nombreux cas, les migrants se déplacent entre les zones rurales et les zones urbaines. Ce mouvement se vérifie non seulement en termes d’origine et de destination mais aussi en termes d’investissements. Les migrants originaires de zones qui connaissent un déclin de l’agriculture tendent à investir dans les villes, alors que ceux issus de régions où l’agriculture est source d’emploi et de revenus ont davantage tendance à y concentrer leurs investissements. Bien souvent, ces investissements sont très limités en raison des faibles revenus des migrants, mais l’important est qu’ils peuvent avoir un impact non négligeable sur les économies locales. Paradoxalement, toutefois, cela peut avoir pour conséquence une nouvelle dégradation de l’environnement.
À San Julián, par exemple, la déforestation entreprise le long du fleuve dans le but de créer des espaces pour l’agriculture commerciale augmente les risques d’inondations. La construction dans les centres urbains, notamment dans les plus petits où les investissements des migrants tendent à se concentrer, à la fois parce qu’ils se trouvent au sein de leur région d’origine et parce que les prix sont plus bas que dans les grandes villes, contribue souvent aux problèmes environnementaux (voir, par exemple, Klaufus 2010). Les petits centres urbains sont souvent oubliés dans les débats sur le changement climatique. Or, ils accueillent une part importante de la population qui est en constante augmentation dans de nombreux pays (Tacoli 2008 ; Sall et al. 2010) . Ils sont donc essentiels pour les initiatives et les politiques à la fois de mitigation et d’adaptation. Mais, les autorités locales des petites villes n’ont souvent pas les capacités techniques et les compétences administratives pour s’assurer que leur croissance n’aggrave pas le problème plus qu’elle n’apporte de solution.
4.2 Systèmes de gouvernance locale
La migration volontaire, dans ses multiples formes, est et deviendra de plus en plus importante dans les stratégies d’adaptation au changement climatique et à d’autres transformations. Là, s’inscrit une longue histoire migratoire des peuples vivant dans des environnements fragiles comme les Andes boliviennes, le Sahel ou les zones désertiques de l’Afrique de l’Est. Et pourtant, dans ces trois pays, la migration est à peine mentionnée dans les politiques liées au changement climatique. Le seul gouvernement national qui aborde expressément la répartition de la population (quoique sans établir de lien avec le changement climatique) est celui de la Bolivie, où il y a une longue tradition de réinstallation des communautés originaires des terres hautes dans la région orientale subtropicale du pays. Le Plan National de Développement de 2007 réitère que la redistribution des terres est un point essentiel de la stratégie de réduction de la pauvreté dans le pays menée par gouvernement, et elle vise les petits fermiers ainsi que les populations indigènes. Tirant les leçons des difficultés rencontrées lors de précédents programmes de réinstallation, il prévoit aussi de fournir des services de base, un soutien technique et logistique et de renforcer la cohésion sociale en accordant un rôle clé aux organisations communautaires.
S’organiser au niveau local et instaurer des systèmes de gouvernance qui permettent aux populations les plus pauvres de s’exprimer et d’avoir une influence est sans doute l’élément le plus important de toute politique réussie visant à soutenir l’adaptation. Dans le cas de la migration, cela exige d’aller au-delà des programmes permanents de réinstallation. Il est remarquable que le rôle des autorités locales et des systèmes de gouvernance locaux soit systématiquement négligé dans les débats actuels sur la migration et le changement climatique. Or, il y a plusieurs raisons pour lesquelles cela devrait être une priorité à la fois pour les politiques nationales et la coopération en matière de développement.
D’abord, parce que les modèles de migration et de mobilité sont très divers, non seulement entre des régions distinctes, mais aussi à l’intérieur d’une même région. Il serait difficile, voire impossible, pour les gouvernements nationaux de prendre en compte et de gérer la nature parfois très différente des flux migratoires, que ce soit en termes de durée, de destinations ou de composition des flux. De plus, les gouvernements locaux, en tant que territoires émetteurs et receveurs, ont réellement besoin de ces informations afin de mieux planifier leurs initiatives d’adaptation et de fournir les services adéquats aux populations, lesquelles peuvent diminuer ou augmenter selon les périodes. Or, bien souvent, les gouvernements locaux n’ont pas la capacité et les moyens financiers de recenser leur population existante, et encore moins les flux migratoires.
Il importe aussi de noter que la migration a souvent des implications importantes sur la polarisation sociale et les relations de pouvoir. Comme le montrent tous les lieux d’étude de cas, les foyers qui ne reçoivent pas d’argent de membres de leur famille qui auraient migré sont considérés comme les plus vulnérables. À certains endroits, la migration équivaut à un statut social supérieur et les migrants peuvent devenir des acteurs importants dans les affaires locales. En retour, cela peut leur faciliter, à eux et à leurs proches, l’accès à des ressources comme la terre et leur contrôle. Ils forment alors effectivement un nouveau groupe d’intérêt puissant, au risque d’entraîner la marginalisation d’autres groupes (voir, par exemple, Sall 2010 sur Ourossogui au Sénégal). D’un autre côté, un accès limité à la terre peut être une cause de migration, et c’est souvent la raison majeure, comme dans le cas des Massaïs de Tanzanie. Un problème clé est le manque de représentation de groupes spécifiques au niveau local et national. Des systèmes de gouvernance locale qui incluent (au sens de donner les moyens de s’exprimer et d’influencer) tous les groupes, y compris les non-migrants, les immigrés et les émigrants, constituent la première étape essentielle vers la prise en charge de la migration dans l’adaptation au changement climatique, tout comme d’autres objectifs de développement plus larges, y compris celui de rendre les gouvernement locaux plus responsables.
Cela ne signifie pas que les niveaux régionaux, nationaux et internationaux doivent être négligés. En effet, les gouvernements territoriaux sont difficilement efficaces sans l’aide des gouvernements nationaux. L’éducation et la formation à de nouvelles activités, souvent non agricoles, permettent une diversification des revenus, qu’elle soit liée ou non à la migration. Or, ces programmes éducatifs dépassent souvent les capacités et les moyens financiers des gouvernements locaux. Parallèlement, les stratégies économiques nationales, souvent liées à des acteurs régionaux et internationaux, sont décisives dans la détermination des zones d’investissements. Elles attirent ainsi des migrants à travers la création d’emplois, ou affectent l’environnement des populations qui vivent dans les zones environnantes. En témoigne le développement du delta du Sénégal, avec la construction de barrages et la création d’exploitations agricoles irriguées. Les infrastructures destinées à réduire le recours aux énergies fossiles vont sans doute se développer dans les prochaines décennies, mais leur impact sur les moyens de subsistances locaux, et par conséquent sur la migration, est à peine considéré. Il est très difficile pour les groupes pauvres de se faire entendre à ces niveaux, et encore moins d’avoir une quelconque influence.
4.3 Implications pratiques pour la politique et la coopération au développement
Réduire la vulnérabilité et accroître la résilience des populations vivant dans des régions affectées par les changements environnementaux doit être l’objectif général explicite de toute politique de migration et des initiatives des agences de développement dans ce domaine. Les politiques et les actions spécifiques peuvent s’inscrire dans trois grandes catégories : la protection des moyens de subsistance dans les régions d’origine ; l’aide aux migrants à destination ; la lutte contre les cercles vicieux qui aggravent les dégradations environnementales.
4.3.1 La protection des moyens de subsistance dans les régions d’origine
Dans de nombreux cas, la migration temporaire et saisonnière est une stratégie qui permet aux populations de rester dans leurs régions d’origine. Cela devrait être soutenu en traitant l’impact des facteurs à la fois environnementaux et non-environnementaux sur les moyens de subsistance locaux. Ces deux catégories de facteurs affectent l’accès aux ressources naturelles, et la terre est le bien le plus disputé. Les droits à la terre sont complexes, et dans beaucoup de pays, les modifications apportées à la législation – visant souvent à en rendre l’accès plus équitable – vont de pair avec l’émergence de marchés fonciers qui tendent à marginaliser les populations les plus pauvres et celles qui sont peu représentées politiquement. La terre n’est pas souvent considérée comme un sujet lié à la migration, mais les études de cas présentées ici montrent qu’il existe un lien évident entre les deux. De ce fait, garantir l’accès à la terre est une priorité politique.
Soutenir les initiatives visant à préserver et à mieux gérer les ressources naturelles au niveau local est tout aussi important ; peut-être plus importante encore est la nécessité de dissocier de telles initiatives de l’objectif de réduction des flux migratoires. C’est un lien positif avec la migration qu’il faudrait établir en se basant sur les façons dont les différents groupes et les différentes communautés sont capables d’utiliser l’argent obtenu de la migration (par exemple dans les domaines de la consommation ou des investissements).
L’éducation, l’accès aux routes et aux réseaux de transport, et l’accès aux marchés sont tous liés à l’augmentation des flux migratoires (voir, par exemple, Deshingkar 2004 ; Henry et al. 2004). En facilitant la diversification des revenus liée à la mobilité, ils contribuent de manière efficace à réduire la vulnérabilité et à accroître la résilience face aux impacts du changement climatique.
4.3.2 Soutien aux migrants à leur arrivée
La plupart des migrants partent vers des lieux où ils disposent déjà de réseaux familiaux et amicaux, souvent originaires de la même région. Ces réseaux leur apportent un soutien indispensable tant dans le domaine de l’emploi que du logement. Toutefois, notamment en ce qui concerne les migrants issus des milieux les plus pauvres, ils n’ont pas toujours les moyens de s’assurer que leurs droits sont respectés. L’éducation est un facteur puissant qui augmente les options pour les migrants à destination, puisque c’est la première étape vers l’accès à l’information sur la législation et les règles qui régissent le travail et le logement.
À mesure que les flux migratoires augmentent en proportion, leur composition change aussi et inclut des personnes plus jeunes des deux sexes. Ces dernières sont bien souvent les plus vulnérables au risque d’exploitation par des employeurs (par exemple dans le travail domestique), mais elles ne bénéficient que de peu de protection ou même d’intérêt de la part des gouvernements locaux sur le lieu de destination. Les organisations locales d’aide aux jeunes migrants seront de plus en plus importantes quand il s’agira de faire entendre leur voix et de leur permettre d’influencer les décisions politiques sur les sujets qui les concernent. Plus généralement, les groupes de société civile puissants qui défendent la représentation des groupes marginalisés (parmi lesquels les migrants et les non-migrants) sont des acteurs clés des systèmes de gouvernance inclusifs et ils doivent faire partie intégrante de la coopération au développement en faveur des processus de décentralisation.
4.3.3 Éviter les cercles vicieux
Les initiatives d’adaptation et de mitigation ont parfois des conséquences désastreuses sur les moyens de subsistance de personnes qui n’étaient pas la cible initiale. L’exemple de Gandiole au Sénégal illustre bien la façon dont les initiatives visant à améliorer l’agriculture ailleurs, à travers la construction de barrages pour des projets d’irrigation, et à réduire les risques d’inondation en zones urbaines, à travers de nouvelles infrastructures, ont effectivement détruit l’économie locale, faisant de la migration l’une des seuls recours possibles. Peut-être que le type de migration le plus négligé est celui déclenché par la construction d’infrastructures. Or, ces infrastructures vont se multiplier dans le contexte du changement climatique, et il est impératif que les projets prennent en compte leurs impacts sur les villages et les populations au sein d’une zone bien plus étendue que ce n’est le cas actuellement.
L’autre type de cercle vicieux potentiel est causé par la croissance rapide des centres urbains qui se fait souvent (mais pas toujours) grâce aux envois de fonds des migrants, et notamment, mais pas seulement, des migrants internationaux. S’agissant de centres urbains de petite taille, les autorités locales n’ont pas la capacité technique ni les ressources financières pour garantir qu’une telle croissance ne contribue pas aux émissions de gaz à effet de serre, et qu’elle ne marginalise pas les groupes les plus pauvres. Or, ce sont là deux conséquences caractéristiques des modèles de développement urbains qui privilégient les communautés fermées et l’expansion des banlieues (Klaufus, 2010). Les centres urbains les plus petits ont toujours attiré peu d’attention des gouvernements nationaux et des agences de coopération au développement, si ce n’est en raison de leurs rôles potentiels (mais souvent non avéré) de centre de croissance économique. Leur importance croissante dans les systèmes urbains de nombreux pays, et la nécessité d’assurer que l’urbanisation contribue à la mitigation, requiert une toute nouvelle attention.
4.4 Points clés
La tendance à considérer la migration de manière isolée rend très difficile la compréhension et l’appréhension des contextes plus larges qui façonnent et qui sont façonnés par la mobilité. Les politiques doivent traiter à la fois les causes et les conséquences de la migration, dans les régions d’origine des migrants et dans les régions de destination, et faire le lien entre les perspectives rurales et urbaines.
La mobilité est étroitement liée à la diversification des revenus et, dans le cas de la migration saisonnière, à la dépendance continue vis-à-vis des activités agricoles et d’élevage. Assurer un accès équitable aux ressources naturelles, notamment à la terre, et réduire les effets négatifs des facteurs socio-écomiques sur la capacité des groupes marginalisés à construire des moyens de subsistance résilients est un point central pour diminuer leur vulnérabilité au changement climatique.
L’existence d’activités rurales non-agricoles locales ne ralentit pas l’émigration et, dans certains cas, l’accélère même. Toutefois, elle fournit aussi des opportunités importantes de création de revenus pour les groupes les plus pauvres qui n’ont pas les moyens de partir. Une meilleure éducation ne donne pas toujours de meilleurs emplois sur des marchés du travail étroits, mais elle donne de meilleurs citoyens et des travailleurs conscients de leurs droits et de leurs responsabilités. Les discussions sur la migration et le changement climatique font abstraction des gouvernements locaux. Or, ceux-ci ont un rôle majeur à jouer : fournir des services à des populations souvent très mobiles ; réduire les effets d’une polarisation sociale croissante ; et, notamment dans les plus petites villes, garantir que les investissements réalisés par les migrants (par exemple, dans la construction et l’agriculture commerciale) n’aggrave pas la dégradation de l’environnement.
Toute politique sur la migration doit s’attacher explicitement à réduire la vulnérabilité et à augmenter la résilience des personnes qui vivent dans des zones affectées par le changement environnemental. Cela signifie qu’il faut s’attaquer aux facteurs aussi bien environnementaux que non-environnementaux, et implique de protéger les moyens de subsistance dans les régions d’origine, aider les migrants à leur point d’arrivée et éviter les cercles vicieux qui font que les infrastructures, censées soutenir l’adaptation et la mitigation, ne touchent pas au but et peuvent même avoir des conséquences désastreuses pour les gens qui vivent aux alentours.