La construction des politiques de retour
Souvent présentée par les gouvernements occidentaux comme la solution aux problèmes de l’immigration, la politique de coopération/codéveloppement, se heurte à la compression des budgets publics et à la montée de la xénophobie. Ambiguë dans ses intentions, difficile à mettre en œuvre en raison d’une confiance réciproque qui est à reconstruire, la stratégie du codéveloppement reste à définir. Pour les accords de réadmission, il s’agit d’une convention entre deux États, visant à contraindre l’un d’entre eux d’accepter de recevoir des personnes qui peuvent être, ou non, ses ressortissants, et qui viennent d’être expulsées par l’autre État. Aujourd’hui, de tels accords sont systématiquement inclus dans les accords d’aide au développement : c’est ce qu’on appelle officiellement le « codéveloppement ».
Ainsi, le Conseil européen de Séville (2002) exige instamment que, dans tout futur accord de coopération, accord d’association ou accord équivalent que l’UE ou la Communauté européenne conclura avec quelque pays que ce soit, soit insérée une clause sur la gestion conjointe des flux migratoires ainsi que sur la réadmission obligatoire en cas d’immigration illégale.
Notons que, dans les années 60 déjà, des accords bilatéraux de réadmission ont été pris entre la France, la République fédérale d’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Luxembourg et la Suisse, prévoyant « la réadmission des personnes refoulées ou expulsées ». Paris a renouvelé ces accords en 1962, 1964 et 1965.
Pour rappel, au début des années 60, ce sont les patrons et les gouvernants des pays riches qui allèrent chercher des millions de travailleur·ses dans les contrées pauvres. Le plus souvent au sud, dans leurs anciennes colonies -comme la France en Afrique noire- ou chez leurs voisins les plus proches -comme l’Allemagne en Turquie. À l’époque et jusque dans les années 90, les gouvernements européens continuent d’affirmer leur volonté d’intégrer les immigré·es déjà présent·es et en situation régulière sur le territoire. Mais c’est avec encore plus d’ardeur qu’ils affichent leur détermination à limiter l’entrée de nouvelles·aux migrant·es et à multiplier les sorties. Ce qu’en termes plus diplomatiques, on appellera la nécessité « de maîtriser et d’organiser les flux migratoires ». [1]
S’il est évident que la règlementation des conditions de séjour et de circulation des personnes au niveau international sera plus efficace si elle est le fruit d’une coopération effective entre les gouvernants du nord et du sud concernés, ce discours cache une réalité plus complexe. De fait, l’invocation du codéveloppement mêle la prise en compte de fortes contraintes économiques, la justification d’opérations de police musclées, comme celle effectuée à l’église Saint-Bernard le 12 août 1996 avec l’évacuation des sans-papiers, et les bons sentiments (qui rendent l’acte plus « humain »). Cependant, le comportement des responsables politiques jette le doute sur leurs intentions réelles.
Dix ans plus tôt, le 18 octobre 1986, le ministre de l’Intérieur de l’époque, Charles Pasqua, fait embarquer 101 maliens en situation irrégulière dans un charter pour Bamako (Mali) ; nous sommes en période de cohabitation politique, Jacques Chirac est le premier Ministre de François Mitterand.
Dans ce contexte, l’une des questions centrales qui se posent aux pays développés est de convaincre les gouvernements du sud du bien-fondé d’une politique dont ils perçoivent surtout le caractère défensif. La suspicion s’installe car « maîtrise des flux migratoires » peut aussi bien signifier « immigration zéro », que la fixation de contingents de migrant·es temporaires, comme le proposait Sami Naïr dans un rapport remis au premier Ministre Lionel Jospin, sous la présidence de Jacques Chirac (autre période de cohabitation).
En toute hypothèse, cet objectif vise toujours les mêmes populations. Entre 1990 et 1994, les admissions au séjour d’immigré·es venant des États en développement ont chuté de plus de 100.000 à moins de 60.000. La baisse affecte toutes les catégories de demandeur·ses -étudiant·es, femmes et enfants au titre du regroupement familial-, mais elle est particulièrement forte pour les travailleurs salariés et les réfugiés [2]
Les Quinze pays alors membres de la CEE (Communauté économique européenne), cherchent à créer un premier filet de protection avec des « pays tiers sûrs ». Le 13 février 1992, l’Espagne a ainsi signé avec le Maroc un accord engageant les autorités chérifiennes à reprendre tou·tes les étranger·es qui, après un passage sur le sol marocain, sont irrégulièrement entré·es en Espagne. Mais il a fallu attendre près de quatre ans -l’accord date du 20 décembre 1995- pour que Rabat accepte de réadmettre 65 immigré·es clandestin·es d’Afrique subsaharienne ayant transité sur son territoire. Ce long intervalle a été utilisé pour obtenir diverses améliorations de la situation des marocain·es en Espagne ainsi qu’un allègement de la dette extérieure. La conférence euro-méditerranéenne de Barcelone [3] est entre-temps opportunément venue offrir avec 12 pays de la rive sud de la méditerranée l’occasion de monnayer leurs réticences à voir figurer, dans la déclaration finale, la mention de leur responsabilité « pour la réadmission des immigrés illégaux ». [4]
L’enjeu de la réadmission
Déjà peu connu au niveau bilatéral, l’enjeu de la réadmission l’était alors encore moins à l’échelle multilatérale ou communautaire (UE). Aujourd’hui on parle un peu plus de ce thème, notamment quand il s’agit d’accords négociés/signés avec des pays « névralgiques » (ex : Turquie).
Face au discours public de plus en plus répandu sur les « éloignements fermes mais dignes », le groupe de travail de Migreurop (www.migreurop.org) a décidé de prendre en compte la politique d’expulsion dans sa globalité ; la réadmission n’était qu’un élément parmi d’autres du système de renvoi des étranger·es en situation irrégulière. C’est dans ce contexte qu’on a pu observer que la mention du « retour volontaire » était de plus en plus prégnante et qu’on disposait de très peu d’information sur ce sujet.
Depuis les années 1990, l’Union européenne a fait de l’expulsion des sans-papiers un enjeu majeur de sa politique migratoire. Cette optique répressive s’est construite autour d’une contradiction permanente entre la recherche d’une efficacité renforcée dans la procédure d’éloignement et la nécessité de préserver les droits des personnes visées par ces mesures. L’essor actuel de la stratégie politique du « retour volontaire » est emblématique du caractère paradoxal de l’expulsion dans la mesure où la brutalité de cette pratique d’État entre en conflit avec les valeurs humanistes et libérales promues par les sociétés démocratiques européennes.
C’est dans cette tension autour des délimitations morales, sociales et politiques du pouvoir de l’État et de l’usage de la coercition qu’ont été aménagés divers dispositifs visant à normaliser l’expulsion en un « retour volontaire », à l’inscrire au sein d’un nouvel espace de prise en charge sociale et institutionnelle reliant les pays expulseurs aux pays des expulsés. Souvent présenté comme une alternative au retour forcé, ce mécanisme a permis aux États d’instaurer une étroite continuité entre les régimes préventif et répressif, et par ce biais d’étendre leur capacité de contrôle sur le traitement de l’expulsabilité des étranger·es.
Avec le concept politique du « retour volontaire », le principe d’expulsion a été transposé dans le champ de l’action sociale, sous la forme d’un dispositif d’assistance humanitaire qui brouille la dimension de contrainte sans pour autant perdre de vue l’objectif de sortie du territoire. Les programmes d’aide au retour volontaire consistent en la prise en charge, matérielle et logistique, du départ (obtention de documents de voyage, transport, hébergement, argent de poche) et s’accompagnent parfois d’un soutien financier à l’arrivée (micro-entreprise, formation, assistance médicale, logement). En échange, l’étranger signe une déclaration de volontariat (ou « engagement de retour volontaire »). Strictement administrative, l’aide au retour « volontaire » présente, du point de vue des États, l’avantage d’échapper à des règles conçues comme autant d’entraves au départ et d’écarter tout contrôle juridictionnel. Sa souplesse procédurale, qui de fait en limite le coût, permet aux États de l’adapter au gré de leurs priorités politiques. Plus simple à organiser, a fortiori en l’absence de résistance de l’intéressé, cette aide au retour aboutit là où la mise en oeuvre des reconduites manu militari achoppe.
Dans les années 1990, toujours, l’argument d’une « saturation des possibilités d’accueil » a alimenté les prises de position des membres de l’UE en faveur de la « réorientation des actions vers le retour. » En 1994, la Commission européenne plaide pour le rapprochement des pratiques de « retour volontaire » et, dès 1997, un budget spécifiquement dédié à des « actions communes en matière de rapatriement volontaire » est créé. Avant même l’entrée officielle du rapatriement dans le giron des compétences communautaires (en 1999) et l’adoption de procédures communes d’entrée, d’admission au séjour et d’asile, les premiers jalons d’une politique européenne d’expulsion fondée sur la rhétorique binaire des « retours volontaires et forcés » sont déjà posés.
Malgré différents échecs, ce mécanisme, depuis les années 2000, revient sur le devant de la scène des politiques publiques en Europe. Adoptée en 2008, la « directive retour » a établi un principe de préférence pour le retour volontaire et suggéré l’assouplissement de la sanction d’interdiction de réentrée sur le territoire.
A l’échelle mondiale, plus de 80% des retours volontaires sont mis en œuvre depuis le territoire européen. Les membres de l’UE sont les premiers bailleurs mondiaux de ces programmes dont l’application s’étend par delà le territoire communautaire, au sein des pays dit de « transit » vers l’UE, telle que la Libye, le Maroc, le Sénégal ou encore la Turquie, les pays des Balkans et d’Europe de l’Est (Bosnie-Herzégovine, Ukraine, Belarus). Sur la scène internationale, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) en sont les principaux promoteurs et gestionnaires.
Multiples sont donc les acteurs impliqués dans la mise en œuvre de ce principe (organisations internationales, services de police et de l’immigration, associations humanitaires ou de solidarité internationales pour le développement, travailleurs sociaux, etc), ce qui démontre qu’elle se révèle bien plus complexe et répond bien à d’autres objectifs que ceux affichés par les institutions publiques. Le retour volontaire participe ainsi bel et bien de la mise à l’écart des personnes étrangères.
Entre encouragement et contraintes
Une politique dite de codéveloppement qui revêt d’humanisme une tentative de gestion de la main-d’œuvre étrangère compatible avec les exigences des maîtres de l’économie formelle et informelle, l’idée vient de loin. Pour ne pas remonter trop loin, partons de la convention de Lomé, accord de coopération commercial, signé le 28 février 1975 entre la Communauté économique européenne et 46 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, et renouvelé en 1979, 1984, 1990 et en 1995. En 2000, la convention de Lomé est remplacée par l’accord de Cotonou.
Entré en vigueur depuis le 1er avril 2003, l’accord de Cotonou signé entre l’Union européenne (ex CEE) et le groupe ACP (Afrique Caraïbes Pacifique) comprend une clause-cadre obligeant les États ACP à prévoir des accords de réadmission de leurs ressortissants entrés irrégulièrement en Europe [5].
Le programme « développement-immigration » mis en œuvre en septembre 1995 par le ministère français de la coopération et celui des affaires sociales affiche des ambitions que ses moyens ne permettent pas de réaliser. La vallée du Fleuve Sénégal en est la cible géographique. Les ressources financières sont limitées (à l’époque, 5 millions de francs soit environ 762.245 euros, pour trois ans), mais l’objectif est vaste : « accompagner des migrant·es qui rentrent au pays » et « permettre aux populations restées sur place de s’y stabiliser ». Fin décembre 1996, seulement 60 projets individuels de réinsertion avaient été financés.
La volonté de limiter la « pression migratoire » s’accompagne d’une politique d’aide au retour qui alimente, elle aussi, tensions et suspicions réciproques. Dans la pratique, les frontières entre certaines formes d’encouragement (financière le plus souvent) et la contrainte pure et simple sont relativement ténues.
En 1995, la police a interpellé près de 50.000 migrant·es en situation irrégulière, mais seul·es 10.000 reconduit·es à la frontière ont été effectuées. L’une des raisons principales de cette impuissance de la police, selon Charles Condamines, réside dans la nécessité d’obtenir, pour tout expulsé·e, l’accord préalable d’un pays de destination. Cette exigence étant parfaitement connue du clandestin, il veille par-dessus tout à ne rien révéler de sa nationalité. C’est ainsi que le ministère de l’intérieur se trouve dans l’obligation d’aller convaincre ses homologues étrangers de se montrer coopératifs. Globalement, en France, les dispositifs d’incitation au retour ou à la réinsertion sont loin d’avoir comblé les espoirs de leurs promoteurs, et ont évolué selon les époques. En 1977, le gouvernement de Raymond Barre, premier ministre, sous la présidence de Valery Giscard d’Estaing, offre 10.000 euros à tout travailleur immigré décidé à quitter le territoire national. Après 1981, la gauche triple la somme et l’adosse à des conventions avec des entreprises en restructuration, notamment du secteur automobile. En 1984, une aide à la réinsertion des travailleur·ses, d’environ 20.000 francs (soit 3000 euros) est instaurée et gérée par l’OMI (Office des migrations internationales).
La douteuse efficacité des projets de réinsertion
Charles Pasqua, ancien ministre de l’Intérieur, est en son temps, un partisan de l’ « immigration zéro » et des charters. Dans le même temps il ne tient jamais un discours sur l’immigration sans rendre un hommage appuyé à la nécessaire coopération internationale, citant parfois l’exemple du département des Hauts-de-Seine, dont il est président. Il est le promoteur d’un projet pour le moins étonnant : faire sortir les sahéliens de leur clandestinité à Paris pour les transformer en autant d’agents d’entretien de motopompes et moulins à mil dans la vallée du fleuve Sénégal. Moins de dix clandestins acceptent l’offre, toujours selon Charles Condamines. « Certaines associations de migrants », estimant qu’il n’est pas de leur responsabilité de « donner » des clandestins au ministère de l’Intérieur. Par contre, deux associations travaillent assidument avec Charles Pasqua : les associations IDS : Immigration, développement, Sahel et Afrique Partenaires service.
En 1991, les débouté·es du droit d’asile se voient offrir une prime de 1000 francs (environ 153 euros) par adulte, 500 francs (environ 77 euros) par enfant ainsi que les billets d’avion s’ils acceptent de repartir. Cette politique se heurte au manque de moyens. En France, entre 1984 et 1989, moins de 40.000 maghrébin·es (y compris les épouses et les enfants des travailleur·ses) en profitent. Au dire du ministère de la coopération lui-même, l’aide à la réinsertion proposée aux migrant·es en cas de licenciement ou de chômage de 1984 et 1987 « a rapidement épuisé ses effets » ; si en 1984, elle concerne 550 personnes au Mali, en 1993 une seule a bénéficié de ce programme, selon Gérard Kébabdjian, professeur d’économie à l’Université Paris 8.
Quant à l’efficacité économique ou sociale des projets de réinsertion, elle est loin d’être établie. Selon lui, le constat de la commission parlementaire française, conduite par Xavier Deniau, ancien député du Loiret et ancien secrétaire d’État chargé des départements et territoires d’outre-mer, en visite au Mali en 1997, est sans appel : « Les personnes qui viennent de vivre plusieurs années à chômer ou dans des tâches peu épanouissantes et qui, de surcroît, se retrouvent dans une situation d’échec au point d’être poussées à rentrer ne sont pas des entrepreneurs ».
Le mécanisme de base est toujours le même : de l’argent contre les titres de séjour. Mais, qu’il soit ou non en situation régulière, c’est d’abord la volonté de le voir partir que l’étranger·e perçoit derrière les discours sur la coopération ou le développement. Une contradiction à laquelle risque d’être confronté le gouvernement, les politiques, les OSI ; car plusieurs migrant·es vont voir dans les mois qui viennent, leurs demandes de régularisation rejetées. Dès lors, n’ayant pas, pour reprendre la formule officielle, « vocation » à rester sur le territoire français, ils sont « invités » à le quitter [6]. Pour nombre de pays du Sud et du Bassin du fleuve Sénégal, c’est l’argent des émigré·es et non celui de l’aide qui constitue la recette la plus importante. S’agissant de maintenir ouvertes des voies de communication et d’organiser la péréquation entre des espaces socio-économiques très inégalitaires, c’est assurément avec elles et eux - et non pas sans eux ou contre eux- qu’il importe d’agir globalement, notamment en les intégrant, s’ils le souhaitent, dans la famille des acteurs de la défense des droits humains, de l’accès au droit, de la coopération et des échanges. En effet, depuis plusieurs années, nous informons sur le fait que l’apport de la diaspora africaine au développement est considérable. Les flux financiers des membres de cette diaspora dépassent notablement -dans certains pays- les apports financiers extérieurs tels que l’aide au développement, l’investissement direct étranger et dans certains cas les recettes d’exportation. Le mouvement des rapatriements de fonds des membres de la diaspora dans un pays comme le Cap-vert, par exemple, est 16 fois supérieur aux recettes d’exportation de l’archipel. Et, selon une étude du BIT [7], les transferts de fonds des migrant·es à destination d’un pays comme le Sénégal représente plus de 90% du revenu des ménages auxquels ils sont destinés. [8].
Sans se substituer aux politiques de développement et à la coopération internationale, ces transferts de fonds apportent, depuis plusieurs décennies et bien avant la naissance des OSIM, une contribution non négligeable à la lutte contre la pauvreté. Non seulement parce qu’ils sont affectés à des dépenses primaires (alimentation, logement, vêtements, …), mais aussi parce qu’ils génèrent, à travers des projets de développement locaux, de codéveloppement et la création d’entreprises, des impacts positifs qui depuis le temps, sont attendus sur le long terme. Sauf que depuis, ces attentes sur le long terme se rallongent à l’infini ; car les citoyen·nes partent, meurent dans les déserts africains et dans les mers, subissent les pires tortures dans les pays comme la Libye et sont maltraités au Maroc, en Tunisie, en Algérie, etc.
En France par exemple, les conditions de vie dans la jungle de Calais ont été maintes fois dénoncées par certaines ONG, par le Défenseur des droits ou la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), et même via des décisions de justice comme celles prises en novembre et décembre 2015 par le tribunal administratif de Lille puis par le Conseil d’État, enjoignant aux pouvoirs publics d’apporter des remèdes aux insupportables atteintes aux droits fondamentaux subies par les exilés dans ce camp.
L’une des particularités de ce campement est qu’il est né de la volonté des pouvoirs publics ; les migrant·es, en effet, ont été incité·es à s’installer aux abords d’un camp créé pour quelques familles et mineurs. L’histoire se répète : le camp de Sangatte, détruit en 2002, avait, lui aussi, été créé pour regrouper hors de Calais les exilé·es. L’histoire se répète aussi dans la communication des différents ministres de l’Intérieur français, autour de ces « démantèlements » : de même que Nicolas Sarkozy en 2002, Eric Besson en 2009, Bernard Cazeneuve, sous la présidence Hollande fait comme si cette énième grande opération d’évacuation était susceptible de régler la question, comme si la seule difficulté à résoudre était de trouver, dans différentes régions de France, suffisamment de places d’hébergement [9].
Au-delà du cas français, nous sommes confrontés, au niveau européen, à une coopération sans les droits, que l’UE et ses Etats membres ont mis en place en étroite coopération avec les pays non-européens - dits « tiers » - afin d’externaliser les frontières européennes, avec l’instrument le plus emblématique de cette coopération : l’accord de réadmission [10].
Nous nous rendons certainement compte, aujourd’hui, qu’il ne suffit plus de dire « qu’il ne faut pas lier les projets de codéveloppement aux actions de contrôle des flux migratoires » ; que « les actions de codéveloppement ne doivent être ni un moyen de pression sur les migrants établis en France, ni une monnaie d ‘échange dans les négociations d’accords bilatéraux, et qu’en France, depuis plusieurs décennies, comme dans la plupart des pays d’Europe, toutes les expériences qui ont tenté de lier codéveloppement-accords de réadmission et gestion des flux migratoires ont échoué ». [11].
Mais, peut-être plutôt, que si les actions de codéveloppement-accords de réadmission permettaient d’agir efficacement sur les causes de la migration, nous serions probablement au courant, d’autant que, les difficultés s’empilent, que ces actions ne soulagent certainement pas ces femmes et ces hommes qui prennent de plus en plus le risque d’aller mourir dans les déserts et les mers, plutôt que de rester dans leurs milieux de vie et leurs pays.
Alors, les OSIA et OSIM seront-elles (pour certaines), capables de construire un cadre partenarial de coopération pour empêcher-bloquer la coopération des États qui vise à mieux déroger aux droits, ou resteront-elles disponibles pour « servir » les accords de réadmission-codéveloppement, sans poser de questions, sur le « pourquoi ils continuent de partir », sur la légitimité démocratique et le respect des droits fondamentaux de ces procédures ?
La situation interpelle du fait qu’elle devient de plus en plus complexe, et que l’immigration reste l’épouvantail préféré du débat politique. S’en prendre aux étranger·es, qu’on a connus sous le label d’immigré·es puis aujourd’hui de migrant·es, reste toujours la meilleure façon de pimenter un meeting politique. Et pourtant, depuis plusieurs années, rien n’a changé fondamentalement dans le droit des étrangers en France qui est de plus en plus restrictif !
La suspension de l’immigration économique en 1974 est, en fait, la mesure qui devait faire refluer la population étrangère mais elle n’a fait qu’accroître les difficultés d’intégration. Car, jusque-là, comme nous l’avons vu plus haut, les immigrés rentraient chez eux après quelques années de travail en France et étaient remplacés poste pour poste par de nouveaux arrivants. Mais, confrontés à la fermeture des frontières, ils préfèrent rester et faire venir leur famille. Depuis, le débat sur l’immigration est devenu le casse-tête que l’on connaît, entre l’impossible fermeture des frontières et l’intégration harmonieuse difficilement réalisable.
Un regard sur les râtés ou les éléments positifs de la politique d’immigration et d’intégration en France, nous aidera peut-être à mieux comprendre comment le pays a changé son rapport aux étranger·es et comment l’immigration est devenue ce redoutable business et en même temps, un piège politique.