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Les défis du contrôle social sur les activités de Petrobras à l’intérieur et à l’extérieur du Brésil

, par Julianna MALERBA

Ce texte, qui fait partie d’un dossier intitulé "Yasuni, cinq ans après : contributions et défis pour le contrôle social et normatif des entreprises transnationales brésiliennes", a initialement été publié en portugais, et il a été traduit par Eva Champion, traductrice bénévole pour rinoceros.

L’histoire de la création et de l’action de Petrobras au Brésil renvoie à une stratégie nationale de rompre avec la dépendance extérieure vis-à-vis d’une ressource considérée comme stratégique pour le développement économique du pays. Le choix du monopole étatique du marché pétrolier (qui entra en vigueur entre les années 1953 et 1957), permit à l’État de contrôler le raffinage et la distribution de combustibles fabriqués à partir du pétrole importé, et d’accumuler du capital lui permettant d’investir dans le développement d’une industrie pétrolière propre, capable de développer des technologies permettant pour chercher et extraire le pétrole et le gaz du territoire national, afin de réduire ainsi, à moyen terme, la dépendance du pays liée à l’importation de ces ressources.

C’est pourquoi tout au long de son histoire, Petrobras est devenu pour une grande partie des brésiliens, un symbole de souveraineté et de fierté nationale. De l’annonce en 2006, de l’accession à une situation d’autosuffisance en approvisionnement permettant au pays de rompre avec la dépendance extérieure vis-à-vis du pétrole, aux récentes découvertes de réserves, à hauteur de 14 milliards de barils de pétrole, situées dans la couche pré-sal à 7 000 mètres de profondeur, s’ajoute le rôle de soutien et d’encouragement à de multiples activités culturelles, sociales et environnementales, que l’entreprise développe de manière agressive, avec un budget de 172 millions de Reais en 2007 [1].

Face à cette situation, on constate un relatif silence dans le pays concernant les conséquences socio-environnementales de ses activités qui, de façon peu exprimée dans les médias et avec peu de visibilité, ont été dénoncées par des associations environnementales et des organisations locales directement touchées. En voici quelques exemples : accusations de l’association des pêcheurs de la baie de Guanabara qui jusqu’en 2005, espéraient encore une indemnisation de la part de l’entreprise concernant la fuite de pétrole de la raffinerie de Duque de Caxias survenue en janvier 2000, et qui contamina avec 1,3 millions de litres de pétrole [2] la baie de Guanabara à Rio de Janeiro ; alertes des syndicats des pétroliers de la raffinerie Presidente Bernardes de Cubatão/SP (RPBC), sur les problème de conditions de travail, sur la base d’analyses réalisées par le Service de Médecine du Travail de la Faculté de médecine de l’Université de São Paulo (USP), qui affirment que 20 % des travailleurs de la RPBC présentent des indices de contamination au benzène [3] ; actions civiles publiques des organisations environnementales de Brasilia contre la contamination des nappes phréatiques par les stations-service de Petrobras distribution [4] ; accusations du Conseil Missionnaire autochtone (CIMI) à propos de la stratégie de l’entreprise de distribuer des fusils et des munitions aux employés, afin qu’ils puissent réagir face aux attaques des indiens isolés de la région contre l’installation de la compagnie dans la Vallée de Javari (Amazonas), lorsqu’il était encore permis dans les années 1980, d’exploiter les réserves de pétrole situées sur les terres autochtones du pays [5] ; les documents de la Commission Pastorale de la Terre (CPT), qui racontent le blocage des igarapés (affluents de l’Amazone) qui fournissent les moyens de subsistance de la population vivant sur ses rives, ainsi que les 16 accidents d’écoulement de pétrole en Amazonie, durant les quatre premières années de fonctionnement du gazoduc Urucu-Coari (Amazonas) par des entreprises liées à Petrobras [6] et, plus récemment, accusations de la Commission Pastorale de la Pêche (CPP) et de l’Association des Hommes de la Mer (AHOMAR), respectivement dans la baie de Todos os Santos (Bahia) et de Guanabara (Rio de Janeiro), sur les activités de transport de combustibles et de raffinage dans ces régions, qui ont directement touché les activités de production constituant la source des revenus de ces communautés [7]).

Dans le contexte actuel d’une politique d’investissement agressive dans les infrastructures de production de l’énergie, le secteur du pétrole et du gaz a étendu ses activités dans le pays. Outre le fait d’avoir découvert des réserves de pétrole dans la couche pré-sal, dont le cadre réglementaire est en débat au Congrès National, deux raffineries [8] sont en construction, augmentant le réseau de gazoducs, et élevant au rang de priorité la prospection de nouveaux champs d’exploitation. Parmi ces derniers, il a été prévu d’en exploiter certains en Amazonie, dans le bassin sédimentaire de Solimões, où vivent des dizaines de tribus autochtones, la plupart dans un isolement volontaire [9] .

Parallèlement à l’expansion des activités du secteur pétrolier national (qui malgré la fin du monopole en 1997, a vu Petrobras continuer à être l’acteur le plus important du secteur entrepreneurial), les investissements extérieurs du Brésil dans ce domaine ont augmenté de manière accélérée. Utilisant la déréglementation du marché énergétique mise en place sur le continent à partir des années 1990, Petrobras se lança dans un processus d’internationalisation de ses opérations sur le continent sud-américain [10] , ce dans tous les secteurs d’activité (exploitation et production, raffinage, transport, commercialisation, pétrochimie et gestion de l’énergie) [11] , avec comme objectif l’utilisation de la proximité du marché brésilien (premier consommateur d’énergie d’Amérique du Sud) et les avantages issus des accords commerciaux existants.

Même si le gouvernement contrôle les actions qui donnent droit à un vote dans les décisions de l’entreprise, la fin du monopole suivie en 2000 d’une ouverture de son capital aux investisseurs privés, a poussé Petrobras à chercher un accès à de nouvelles réserves à l’extérieur du pays, et à partir d’une vision de marché de « réduire les risques au moyen d’une diversification des actifs [12] » afin de garantir la rentabilité aux actionnaires. Plus récemment, l’entreprise à également privilégié la recherche d’un accès à de nouveaux marchés, avec un accent mis sur l’exportation d’agrocarburants.

En élargissant ses activités à travers l’Amérique du Sud, Petrobras est devenue un acteur politique et économique important dans la région. Grâce aux liens d’interdépendance créés entre le Brésil et les pays voisins, et grâce à son rôle dans le processus d’utilisation partagée des ressources énergétiques, son action comme entreprise contrôlée par l’Union et orientée autant vers la recherche de rentabilité que vers le rôle d’agent de la politique extérieure brésilienne a acquis une dimension politique importante.

En Amérique Centrale, le gouvernement brésilien voit dans la possibilité de promouvoir la production d’agrocarburants, une stratégie permettant d’augmenter l’influence du Brésil dans la région, tout en, garantissant à Petrobras l’expansion vers de nouveaux marchés. Ceux-ci incluent les États-Unis, avec lesquels les pays d’Amérique Centrale maintiennent des accords commerciaux facilitant l’entrée de l’éthanol brésilien sur le marché nord-américain avec des droits de douane réduits [13] .

En Bolivie, pendant le processus de nationalisation du pétrole et du gaz, malgré la déclaration des exécutifs de Petrobras, annonçant que les investissements du pays dans l’entreprise seraient annulés en réponse aux réactions de la presse brésilienne contre le gouvernement bolivien accusé d’exproprier le capital de la compagnie hors du pays, causant ainsi d’injustes pertes financières [14] , Petrobras, sous l’impulsion du gouvernement brésilien qui contredit publiquement les déclarations de l’entreprise, accepta de négocier les conditions de la nationalisation, tentant de concilier intérêts commerciaux et les stratégies de la politique extérieure brésilienne de consolidation du rôle de leadership que le Brésil cherche à construire dans le processus d’intégration sud-américaine.

En Argentine entre-temps, où Petrobras exploite 60 % des réserves de pétrole et 83 % des réserves de gaz du pays, une réduction de 30 % des réserves de pétrole a eu lieu entre 2003 et 2006. Dans cette même période, des données issues du Secrétariat à l’Energie indiquaient que l’entreprise avait foré 256 puits d’exploitation (dans des gisements confirmés), et à peine cinq puits de reconnaissance (pour chercher de nouvelles réserves). Cela signifie que, malgré l’augmentation de sa production en Argentine, durant cette période, Petrobras n’a réalisé aucun investissement risqué qui pourrait assurer l’approvisionnement futur, se limitant à extraire des réserves déjà découvertes auparavant par l’entreprise nationale argentine [15]
En 2003, Petrobras adhéra au Pacte Mondial des Nations Unies, accord international volontaire selon lequel les parties s’engagent à garantir le respect des nouveaux principes relatifs aux Droits de l’Homme concernant les conditions de travail et l’environnement. Pendant ce temps, en Argentine, les travailleurs de l’entreprise dans la région de Bahia Blanca, où Petrobras possède une raffinerie, ont dénoncé les politiques de flexibilisation du travail, la tertiarisation et la stratégie de l’entreprise consistant à mettre en place l’acceptation par l’opinion publique et la dilution des résistances locales au moyen d’investissements en matière de responsabilité sociale, qui vont de la peinture de l’école de la commune et de cours pour les professeurs, au patronage d’associations sportives et la restauration de bâtiments publics [16] .

En Équateur, la restitution du bloc 31 à l’État a été effectuée par l’entreprise après que le gouvernement équatorien se soit engagé à utiliser l’oléoduc privé de Crusa Pesados (OCP), sur lequel Petrobras est une des entreprises détenant le contrôle et la propriété, pour transporter 70 000 barils de pétrole quotidiens, extraits par la société Petroequador, à un tarif de 1,51 $ le baril, alors qu’il en coûterait 0,70 $ [17] s’il était transporté par l’oléoduc national. L’accord fut établi au titre d’indemnisation pour les investissements réalisés par la société qui exige de l’Etatt la somme de 250 millions de dollars comme compensation pour les études sismiques et le forage de blocs.

Un des principales difficultés que présente le contrôle social et normatif des entreprises transnationales, réside dans l’énorme fragilité du système juridique international à articuler des systèmes universels de protection des droits de l’homme qui soumettent les normes qui organisent les activités économiques au niveau mondial. Avec la mondialisation, “l’État cesse d’être le protagoniste central de la production législative, et le pluralisme juridique mondial se renforce comme l’expression d’une légalité supra nationale, formelle et informelle, basée sur les institutions et les agents économiques dominants » [18] . Dans ce cadre, le droit commercial international garantit, à travers des accords régionaux et bilatéraux d’investissements, ainsi que les normes établies par l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), une sorte de charpente juridique qui assure la sécurité contractuelle des opérations économiques à l’échelle internationale. Dans ce processus, les normes privées se substituent au droit public, et la logique contractuelle se substitue à la logique législative. La capacité normative de l’État et son rôle interventionniste se voient subordonnés aux institutions supranationales, dont l’ordre juridique est construit sans contrôle démocratique. Dans ce scénario, les actions de flexibilisation au moyen de privatisations, de déréglementations et de réduction des politiques publiques, fonctionnent comme des mécanismes d’imposition des conditions contractuelles les plus favorables au capital. Ainsi, les états se consacrent toujours plus à maintenir la logique marchande, au lieu de réguler les agents économiques [19]..

Face à cela, le système international des droits de l’homme n’est pas capable d’empêcher ou de neutraliser la force du droit commercial international qui, malgré le fait qu’il établisse au niveau mondial que les activités économiques ne peuvent se soumettre à des traitements spécifiques ou des discriminations apparentes, opère au sein d’une économie mondialisée soumise à des rapports de force inégaux et asymétriques. Bien que les entreprises soient dans l’obligation de respecter les normes et principes reconnus par les Nations Unies comme le Pacte International relatifs aux Droits Civils et Politiques, ou la Déclaration de l’Organisation Internationale du Travail, leur caractère contraignant est souvent dépendant de la ratification par les Etats qui, comme par exemple la non-adhésion aux accords sur la liberté syndicale par la Chine, ne subissent pas de pressions internationales significatives [20] . La non-adhésion aux règles du commerce international de la part d’un pays est déjà pratiquement impensable, dans la mesure où cela aboutit à des pressions politiques, mécanismes coercitifs et sanctions dont les implications économiques ont de graves conséquences pour les pays voisins.

Au centre des critiques et accusations quant aux impacts négatifs de leurs activités, à partir des années 1990, sous la pression de la société civile, les entreprises commencèrent à adopter de façon volontaire des codes d’éthique et de bonne conduite, incorporés dans leurs discours sous forme d’actions de responsabilité sociale. Malgré l’importance de ces initiatives, l’adoption d’actions volontaires, outre le fait d’être insuffisante en raison d’un manque de mécanismes de surveillance, sert également souvent d’instruments de cooptation, de construction de l’acceptation par l’opinion publique, et de permis d’omission des entreprises de la garantie des droits des groupes directement touchés par leurs activités.

Si, d’un côté, la garantie des contrats et investissements est assurée par une charpente normative internationale au moyen de tribunaux de médiation, de clauses concernant les indemnisations, les compensations pour pertes, et d’autres principes qui assurent la garantie des investissements, le respect des droits de l’homme reste soumis à la volonté, à l’unilatéralisme, à l’autorégulation au moyen de la responsabilité sociale corporative.

À ce contexte s’ajoute la construction d’une rhétorique par la pensée hégémonique qui naturalise le marché comme un mécanisme qui produit abstraitement un investissement plus efficace des ressources alors qu’il est, de facto, un champ de forces concret où a lieu la lutte économique. Cette conception incorporée par le sens commun reproduit de manière non critique les conditions imposées sur le marché par ceux qui y ont une force politique majeure. Ainsi, les mesures de dérégulation qui détruisent les droits permettant de réduire l’asymétrie et la disproportion du pouvoir entre le capital et le travail, sont défendues publiquement comme les conditions permettant de garantir aux pays une plus grande compétitivité, et de continuer à attirer les investissements supposés nécessaires au développement.

Henri Acselrad, citant Paul Krugman, affirme que "entre 1973 et 1990, les États-Unis, le Japon et les pays européens, ont élevé leurs niveaux de vie respectifs grâce à la simple croissance de la productivité domestique, et non par l’augmentation de celle-ci en lien avec les pays voisins », ce qui souligne que la dynamique interne avait bien été au fondement central de la croissance économique de ces nations [21].

Ainsi, la force qu’acquière dans les pays de la région, le discours en faveur de l’intégration compétitive du Brésil dans la sphère mondiale, a contribué à construire un consensus autour de la défense d’une politique agressive d’investissements extérieurs, identifiée comme ce qui serait un supposé « intérêt national », souvent en contradiction avec la reconnaissance dans le discours des gouvernements d’une asymétrie existante entre les pays, et son engagement quant à sa réduction à travers la construction d’une politique commune qui priorise la complémentarité et la solidarité.

Notes

[1Cf. http://www2.petrobras.com.br/Cultura/ppc/programa/numeros.asp#a01. À titre de comparaison, le budget total du Ministère de la Culture du Brésil en 2007 s’élevait autour de 824 millions de Reais, répartis dans 18 programmes (outre les 4 postes budgétaires relatifs aux dépenses administratives, aux rappels de décisions de justice, à la division des services extérieurs et à la communication du gouvernement). Le programme ayant la plus grande dotation budgétaire possède des ressources de l’ordre de 126,6 millions de Reais. Cf.http://www.cultura.gov.br/site/categoria/politicas/gestao-orcamentaria/

[2Cf. Aline Chaves. O vazamento de óleo da Petrobras na baia de Guanabara e as providências adotadas cinco anos depois. Análise preliminar da efetividade das normas ambientais brasileiras os danos causados à Baía de Guanabara e a impunidade da Petrobrás : uma experiência concreta da ausência de efetividade das normas ambientais, 2006.

[3Bulletin du Syndicat des pétroliers du littoral de São Paulo (Sindipetro Litoral Paulista), Bulletin n°40, 09/01/2007. Cf. http://acpo.org.br/sindipetro/boletimrpbc40f.htm

[4Action de l’Instituto para o DesenvolvimentoAmbiental : le Ministère Public Fédéral (MPF) a jugé l’action civile publique (ACP) nº 2003.34.00.019588-6 contre Petrobrás Distribution ici à Brasilia (District Fédéral, DF), en raison de contamination de la nappe phréatique ayant causé de graves dommages à la santé des populations voisines.

[5Cf. Lino Jose de Oliveira Neves et Araci Maria Labiak, "A Petrobrás e os Arredios do Itacoaí e Jandiatuba : ’Apocalypse Now’, em Silêncio", in Povos Indígenas no Brasil/1984, Centre Oecuménique de Documentation et d’Information (Centro Ecumênico de Documentação e Informação-CEDI), São Paulo/SP, 1985.

[6Cf. Amazon Watch, A reserva de gás e gasodutos de Urucu ameaça áreas intactas da floresta amazônica brasileira, 2001

[7Cf. Association des Hommes de la Mer (Associação Homens do Mar), Manifesto pela Investigação dos Crimes Ocorridos na Baía de Guanabara, 2009 (mimeo), et la Commission Pastorale de la Pêche (Comissão Pastoral da Pesca), Denuncia sobre injustiça ambiental relacionada com a indústria petrolífera no Brasil, 2009 (mimeo

[8Le Brésil compte aujourd’hui deux raffineries en construction. Une au Pernanbouc, en association avec l’entreprise vénézuélienne PDVSA, qui aura une capacité de 200 000 barils de pétrole par jour, et l’autre, dans l’État de Rio de Janeiro, qui a été prévue pour être une combinaison de raffinerie et de pôle pétrochimique, et qui transformera le pétrole brut lourd du bassin de Campos, en matière première pour l’industrie du plastique. En mai 2008 fut annoncée la construction d’une troisième raffinerie dans l’État du Maranhão. http://www.eln.gov.br/opencms/opencms/modulos/noticia/noticia_0133.html?uri=/modulos/home_noticias.html

[9On compte au Brésil 15 peuples autochtones vivant en situation d’isolement volontaire, et dont l’existence a déjà été prouvée par la Fondation Nationale de l’Indien (Fundação Nacional do Índio, Funai). Tous vivent en Amazonie, dans la même région où la Funai a enregistré la présence de 28 autres peuples avec lesquels aucun contact n’a été établi jusqu’à présent. Cf. http://www.cedefes.org.br/new/index.php?conteudo=materias/index&secao=1&tema=15&materia=2121

[10Petrobras travaille actuellement dans les pays suivants d’Amérique du Sud : Argentine, Bolivie, Colombie, Équateur, Paraguay, Pérou, Uruguay et Vénézuela.

[11En Argentine Petrobras fait partie des trois entreprises contrôlant la majeure partie des réserves de pétrole et de gaz du pays. Possédant 25 % du marché du pétrole brut argentin avec deux raffineries, et avec une participation de 50 % dans une troisième, Petrobras est ainsi considérée comme une des principales industries pétrochimiques. En effet l’entreprise détient 6,5 % de la gestion électrique de la centrale de Genelba possède les centrales hydroélectriques de Piedra del Aguila et de Pichi Picun Leufu, et avant de vendre à Enarsa en 2007, contrôlait 25 % du transport de l’électricité en Argentine et possédait une participation dans la Transpodora Gas del Sur et dans le distributeur Edesur. En 2005, Petrobras acheta une partie des actifs de Shell, obtenant ainsi des lieux d’opération en Colombie, Paraguay et Uruguay, surtout dans ce qui a trait à la distribution de gaz. En Équateur, outre le fait d’avoir acquis deux blocs d’exploration et de production,grâce à l’achat de la compagnie Perez Companc en 2002, la société est devenue un des propriétaires du OCP (Oléoduc de Crudos Pesados), qui traverse une partie du pays permettant de transporter le pétrole extrait d’Amazonie équatorienne. En Bolivie l’entreprise opère dans deux importantes réserves de gaz, et au Pérou et au Vénézuela, outre le fait d’explorer les réserves de pétrole, un accord a été signé avec les gouvernements locaux pour construire, en association avec les états, des raffineries et des usines pétrochimiques. Cf Diego Mansilla, Petroleras estatales en América Latina:entre a transnacionalizacion y la integracion, 2008

[12Beatriz Cardoso. “Internacionalização planejada”, in Conjuntura Econômica, juillet 2004.

[13Andres Leon et Alonso Ramirez, Petrobras na America Central. O caso dos agrocombustiveis.

[14Journaux brésiliens Diário do Nordeste, 7 mai 2006, p. 3, et O Povo, 7 mai 2006, p.6, ainsi que Miriam Leitão, "O segundo golpe", Globo, 15 septembre 2006.

[15Diego Mansilla. Op. Cit, 2008 .

[16Hernan Sacandizzo et Laura Calderon, La gris estela de Petrobras en Argentina, Leroy, J et Malerba, J. Op. cit. pp. 55 à 68

[17Alexandra Almeida, Petrobras no Equador, dans cette publication

[18Juan Hernandez Zubizarreta, El derecho comercial global frente al derecho internacional de los derechos humanos, 2009 (mimeo) p.1

[19Idem. p.1-2 et Ana Garcia et Alessandro Biazzi, "Política externa, identidade nacional e interesses privados : o papel das empresas transnacionais brasileiras na América do Sul", présenté lors de la Conférence Internationale commune ABRI-ISA sur la Diversidade e Desigualdade na Política Mundial – Rio de Janeiro 22, 23 et 24 Juillet 2009

[20Freedom House. "Freedom of Association under threat : The new authoritarians offensive against civil society", 2008. Cf.http://www.freedomhouse.org/uploads/2008_11_14_FOA_Report.pdf

[21Henri Acselrad, A competitividade retórica, p. 2 (mimeo)

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