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Dossier Caminhos e perspectivas da integração latino-americana

La nueva arquitectura financiera regional

, por SEVERO Luciano Wexell

En este artículo son analizadas los cambios políticos en el continente latinoamericano en las últimas décadas, que rompieron con las concepciones del Consenso de Washington, y como los procesos de integración que se organizaron empezaran a construir mecanismos de una Nueva Arquitectura Financiera Regional (NAFR), con la creación del Consejo de Suramericano de Economía y Finanzas (CSEF) en el cuadro de la UNASUR. El artículo es de mayo de 2013.

La oscuridad de los años noventa

La historia económica de las últimas décadas del siglo XX en América Latina se puede resumir en dos palabras: endeudamiento y crisis. Los países latinoamericanos contrajeron vultuosas deudas externas en los años setenta. En los años ochenta, para intentar pagarlas, se sometieron a tremendos malabarismos macroeconómicos. Aun así, los compromisos financieros con los acreedores internacionales y la sangría de recursos hacia el exterior solo aumentaron. En los años noventa, como exigencia de la renegociación de las deudas, se impusieron las llamadas políticas del Consenso de Washington, que abrieron las puertas de la región a las importaciones, los capitales especulativos y los recursos para la privatización y la desnacionalización.

Fueron tiempos de hegemonía absoluta del dios Mercado. La apertura comercial, el libre flujo de capitales, las tasas de interés elevadas y las tasas de cambio reales sobrevaluadas fueron fatales. Era como meter un cigarrillo prendido en la boca de un sapo. Solo entra humo y no sale. Una hora el sapo revienta. En el caso de las economías de la región, el problema fue un poco distinto y la explosión llegó por medio de las cuentas externas. Salía más dinero del que entraba. Se atraían capitales especulativos mediante la elevada remuneración de los papeles de la deuda pública. Se fomentaba el desmantelamiento de la estructura productiva y laboral mediante el proceso de venta/donación de estatales y el sometimiento del capital privado nacional. Las importaciones fueron resultado evidente de la tasa de cambio real valorizada y de la destrucción del aparato industrial interno. Las remesas de lucro al exterior fueron la consecuencia evidente de la presencia hegemónica de capitales foráneos en los principales sectores económicos.

A lo largo de los años noventa vino la factura: las crisis financieras y los déficits de las balanzas de pagos. A nombre de derrumbar la inflación y de « modernizar » a las economías edificadas durante el período considerado despectivamente como « populista » y « desarrollista », los gobiernos neoliberales promocionaron ese acúmulo de crecientes déficits. Como resultado, varias economías de la región quebraron. Fueron los casos de la Venezuela de Rafael Caldera, la Bolivia de Gonzalo Sánchez de Lozada y el México de Carlos Salinas de Gortari, todos en 1994, y el Paraguay de Juan Carlos Wasmosy, en 1995. Fernando Henrique Cardoso quebró Brasil tres veces entre 1994 y 1999; Jamil Mahuad, quien asumió el dólar como moneda oficial del país, quebró Ecuador en 1999; Andrés Pastrana, el mismo que firmó el Plan Colombia con Bill Clinton, quebró su país también en 1999. En Argentina, Carlitos Menem, Domingo Cavalo (Sunday Horse) y Fernando de la Rúa generaron la profunda crisis entre 1999 y 2002. No tardó para explotar la economía del Uruguay de Jorge Batlle en 2002.

Los nuevos gobiernos de los años 2000

Hay una larga bibliografía que asocia esos desastres económicos de los años noventa con la llegada de los gobiernos progresistas de los años 2000. Estos últimos representaron una luz ante la oscuridad del « pensamiento único » que llegaba del Norte. Los nuevos gobiernos sintetizaron el ansia de cada pueblo latinoamericano por rescatar su dignidad. De las insurrecciones populares en contra de los paquetes del Fondo Monetario Internacional (FMI) y sus representantes internos surgieron gobiernos con propuestas alternativas y contra-hegemónicas. Estos, cada uno a su modo, pasaron a adoptar orientaciones afines a la intervención estatal, al desarrollo, al pago de la deuda social y a la bicentenaria propuesta de integración regional. Siempre es bueno recordar que sin entender el caos económico, político y social generado por aquellas políticas no es posible comprender los actuales gobiernos, sus propuestas y sus desafíos.

Cada día más, tomando en cuenta los crónicos problemas de restricción externa que históricamente impactan las balanzas de pagos de los países sudamericanos, se hace necesario que las recientes iniciativas de desarrollo económico y de integración regional den la debida importancia a las fuentes propias de financiamiento y a las líneas de cooperación macroeconómica fuera del marco neoliberal.

No hay dudas que en la última década en América del Sur hubo un cambio de estrategia con respecto a la integración. Los países salieron de la defensiva y partieron para la ofensiva. A partir de la ascensión de Chávez, Lula y Kirchner, por ejemplo, se formalizó el acuerdo entre el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), generando el embrión de lo que futuramente sería la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), creada en 2004.

Al mismo tiempo, Venezuela y Cuba crearon la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), como contrapunto al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La propuesta diseñada por Chávez y Fidel estaba basada en criterios como soberanía, solidaridad, reciprocidad y complementariedad. Poco a poco, se amplió el bloque, formalizando en 2009 el ingreso de Ecuador, San Vicente y Granadinas, y Antigua y Barbuda como miembros, al lado de Bolivia, Nicaragua, Dominica, Honduras y los dos países pioneros.

Como parte de ese giro hacia dentro, en 2005, en la IV Cumbre de las Américas, en Mar del Plata, se derrotó el planteamiento estadounidense del ALCA. Con dificultades, pero se derrotó. Es importante recordar que el rechazo a la propuesta anexionista americana no fue un consenso. La declaración final del encuentro explicita dos posiciones muy distintas. Mientras algunos países plantearon continuar el debate sobre el ALCA, las intervenciones de Chávez, Lula, Tabaré Vázquez y Kirchner frenaron esa idea. Su posicionamiento se expresó de la siguiente manera: « todavía no están dadas las condiciones necesarias para lograr un acuerdo de libre comercio equilibrado y equitativo, con acceso efectivo de los mercados, libre de subsidios y prácticas de comercio distorsivas y que tome en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los socios, así como las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías ».

En aquellos años de alza de los precios internacionales de los productos básicos, de intenso crecimiento económico mundial y mejores condiciones financieras, surgieron diversas iniciativas comunes. En 2007, la CSN fue renombrada como Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). Dicha organización, integrada por los 12 países sudamericanos, asumió el rol de impulsar la integración en los más diversos ámbitos, sea comercial, de infraestructura, financiero, educacional, de salud y las estrategias científicas y tecnológicas.

En ese marco, dentro de la estructura de la UNASUR, en 2010 se formalizó la creación del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas (CSEF). Entre los objetivos de ese consejo están el « uso de las monedas locales y regionales para cursar las transacciones comerciales intrarregionales », trabajar con « sistemas multilaterales de pagos y de crédito », crear un « mecanismo regional de garantías, que facilite el acceso a diferentes formas de financiamiento », profundizar la « coordinación de los Bancos Centrales en lo referente al manejo de las reservas internacionales », considerar la adopción de « mecanismos de coordinación de los fondos financieros para atender las demandas de los proyectos de desarrollo e integración », impulsar « un mercado suramericano financiero y de capitales », desarrollar « mecanismos de seguimiento conjunto a los flujos de capital en caso de crisis de balanza de pagos » y « promover mecanismos de coordinación de políticas macroeconómicas ».

La Nueva Arquitectura Financiera Regional

De esa manera, en el marco del CSEF ganó fuerza la propuesta de Nueva Arquitectura Financiera Regional (NAFR), que tuvo como resultado la intensa aproximación entre los representantes de los Bancos Centrales de la región. Desde esas reuniones, se rescataron antiguas ideas, como constituir un Banco del Sur y un Fondo Monetario del Sur, como impulsar el comercio intra-regional con el uso de monedas locales y conformar un mercado regional de títulos públicos. Vale comentar que muchas de esas propuestas y medidas partieron de los gobiernos de Ecuador y Venezuela. Este último utilizó sus elevados saldos comerciales, obtenidos con las exportaciones de petróleo, para adquirir títulos de las deudas públicas argentina y ecuatoriana.

En ese momento de aceleración de los cambios, es importante que las acciones promocionadas por medio de la NAFR sean conocidas y estudiadas, incluso como forma de mejorarlas y potencializarlas. En sus primeros pasos ya se generaron algunos avances iniciales. Ahora parece fundamental que las discusiones y estudios caminen especialmente en tres direcciones:

1) la creación de instituciones de provisión de crédito de largo plazo (entender las funciones del Banco del Sur y el actual rol asumido por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil-BNDES). La importancia de contar con fuentes propias de financiamiento se justifica por el hecho de tener autonomía antes situaciones de restricción de liquidez internacional, además de liberarse de las exigencias y contrapartidas neoliberales impuestas por las instituciones tradicionales;

2) la manutención y promoción de mecanismos de swap de monedas (como el Convenio de Créditos Recíprocos-CCR de la Asociación Latinoamericana de Integración-ALADI, el Sistema de Monedas Locales-SML del Mercosur y el Sistema Único de Compensación Regional de Pagos-SUCRE de los países del ALBA). Esos instrumentos permiten la compensación de los pagos de las exportaciones e importaciones, disminuyendo su necesidad de recurrir a los dólares para realizar transacciones internacionales y alivianando sus problemas de restricción externa; y

3) el fortalecimiento de un mecanismo proveedor de liquidez de divisas (como el Fondo Latinoamericano de Reservas-FLAR, que sería fortalecido con la entrada de Argentina y Brasil). Se resalta que a fines de 2011 los dos países plantearon la posibilidad de reforzar el fondo, pero siguen sin hacerlo hasta mediados de 2013.

Al mismo tiempo en que el CSEF impulsa la creación de nuevos instrumentos, reinterpreta de forma constructiva las posibles funciones de mecanismos ya existentes, como la Corporación Andina de Fomento-CAF, el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata-FONPLATA y el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur -FOCEM. El Banco Interamericano de Desarrollo-BID, controlado por Estados Unidos, es otra institución que hace décadas cumple un destacado rol en la región.

Por fin, comentemos algo sobre las políticas macroeconómicas. No se trata, evidentemente, de defender la adopción de iniciativas iguales por todos los países, sino de la aplicación de medidas convergentes y en sintonía con las de los demás. En nuestro entendimiento, algunos de los puntos más relevantes serían: 1) una postura preferencialmente orientada al desarrollo económico, la industrialización y la integración regional; 2) la adopción de políticas monetarias que estimulen el crecimiento económico y no la alta remuneración de capitales especulativos, que drenan recursos del área productiva y sobrevaloran las monedas locales; 3) la prioridad a la adopción de metas de crecimiento y de empleo ante las metas de inflación y de superávit fiscal; 4) el objetivo de pagar la deuda social con la mayoría de la población antes que pagar una deuda externa ilegítima, ilegal e inmoral; 5) el establecimiento de algún nivel de control de cambio, de capitales y de remesa de lucros al exterior, como forma de disminuir la fragilidad financiera de los países; 6) la priorización de las instituciones de financiamiento regionales, del comercio compensado y la utilización de monedas locales, con la consecuente reducción de la dependencia con relación a las agencias multilaterales y las monedas internacionalmente convertibles.

Los próximos años pueden ser definitivos para el proceso de integración regional. Pasada una década de gobiernos progresistas, es crucial que se consoliden esas propuestas de transformación. Para ello, el tema del financiamiento es central. Están dadas las condiciones económicas (elevadas reservas internacionales) y políticas (buen grado de confluencia entre los proyectos de las mayores economías) para avanzar por el camino de la integración financiera.

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