En los primeros años del presente siglo y en medio de una creciente conflictividad social en torno a la minería en varios países de América Latina, poblaciones enteras comenzaron a cuestionar las políticas que estaban a la base de la expansión de esta actividad, afectando al mismo tiempo sus derechos.
Eran las épocas de la implementación de Códigos de Minería inspirados en las políticas del Consenso de Washington que se expandieron por toda la región creando condiciones extremadamente favorables para las grandes inversiones, al mismo tiempo que recortaban los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de poblaciones enteras, principalmente comunidades campesinas y pueblos indígenas.
En este contexto, las luchas de resistencia no solamente buscaban defender sus territorios, sino que también cuestionaban las políticas que se implementaban y al mismo tiempo comenzaron a plantear propuestas alternativas. Precisamente, una de las alternativas fue levantar la bandera del derecho a la consulta previa, libre e informada y la participación ciudadana oportuna e informada.
Las primeras experiencias de construcción de mecanismos de consulta
A inicios de la primera década del presente siglo, los conflictos aumentaban y en varios países de la región, poblaciones enteras y en algunos casos sus autoridades locales, comenzaron a plantear el derecho a la consulta previa y la participación ciudadana oportuna e informada.
En países como Perú, Argentina, Guatemala, entre otros, se comenzó a tomar iniciativas en materia de consultas ciudadanas. La primera consulta en torno a un proyecto minero registrada en América Latina fue la de Tambogrande en el Perú, en junio de 2002; le siguió la de Esquel en Argentina, el 23 de marzo de 2003 y la de Sipaca en Guatemala, el 18 de junio de 2005. Posteriormente, iniciativas similares se expandieron en esos y en otros países de la región.
Curiosamente, las tres primeras consultas en América Latina involucraron a empresas canadienses: Manhattan Minerals (Tambogrande), Meridian Gold (Esquel) y Gold Corp. (Sipacaca), lo que es una clara evidencia de la presencia preponderante de la inversión minera canadiense en América Latina en ese entonces.
Por otro lado, cabe señalar que cada consulta tuvo su propia especificidad: la de Tambogrande fue convocada por la autoridad municipal; abarcó a un solo distrito; se optó por un esquema de votación ciudadana e incluso llegó a convocar a observadores internacionales. La de Esquel fue aprobada por un Concejo Deliberante y fue promulgada por la Intendencia, implementándose no sólo en esa localidad, sino también en los municipios vecinos de Trevelín, Lago Puelo y Epuyén. Finalmente, la de Sipacaca se implementó apelando a las formas tradicionales de las comunidades indígenas de la zona [1], lo que significó la realización de 13 asambleas comunitarias en igual número de aldeas de la localidad.
Lo cierto es que cada una de estas consultas ciudadanas abrió todo un proceso de debate sobre la minería y los necesarios mecanismos de consulta y participación ciudadana, la réplica de procesos similares [2] e iniciativas de políticas públicas.
A continuación nos centraremos en el caso de Tambogrande en el Perú y los diferentes procesos que se abrieron luego de la implementación de la consulta en ese distrito.
El caso de Tambogrande en el Perú
Tambogrande es un distrito que se ubica en el departamento de Piura, en la costa norte del Perú. El distrito es el centro neurálgico del Valle de San Lorenzo, que nació como consecuencia de un gran proyecto de irrigación y posterior colonización desde finales de la década del 50 del siglo pasado y que transformó una zona desértica en un valle agrícola importante.
El conflicto de Tambogrande fue el primer caso que confrontó dos actividades productivas importantes en el Perú: minería versus agricultura. Hasta entonces, por lo general, gran parte de la minería en este país se había ubicado en zonas alto andinas, donde predominan pequeñas actividades de subsistencia, ganaderas y agrícolas. En el caso de Tambogrande, el carácter agropecuario del distrito, había configurado un desarrollo comercial, agroindustrial y agroexportador, que lo convirtió en una de las más importantes zonas frutícolas del país.
Lo cierto es que “desde mayo 1999 hasta diciembre 2003, las poblaciones de la colonización San Lorenzo, del distrito de Tambogrande mantuvieron un severo conflicto con la empresa canadiense Manhattan Minerals Corporation (MMC), rechazando el ingreso de la minera” [3]. El conflicto atravesó diversas etapas.
Una primera, en la que la población tomó conocimiento de la presencia de la empresa minera canadiense y el proyecto que pretendía construirse en medio del valle de San Lorenzo, desplazando incluso a una parte de la zona urbana del distrito. En esta etapa destaca la conformación del Frente de Defensa del Valle de San Lorenzo, que inmediatamente se convirtió en el principal referente de la resistencia.
La etapa de movilizaciones y protestas, con brotes de violencia que tuvo como uno de sus momentos culminantes una incursión al campamento de la empresa con enfrentamientos.
La batalla de ideas, en torno a la viabilidad ambiental y social del proyecto, la comparación económica del valle, la actividad agrícola y la minería, el análisis del Estudio de Impacto Ambiental, etc. En esta etapa, la población de Tambogrande tuvo el respaldo de un grupo de organismos no gubernamentales nacionales e internacionales, sectores de la iglesia, académicos, entre otros.
Y finalmente, la realización de la consulta el 2 de junio de 2002, lo que le dio al conflicto una gran visibilidad a nivel nacional e incluso internacional y que abrió el proceso de retiro definitivo de la empresa.
Sin discusión, la organización de la consulta ciudadana fue un hito en el conflicto. Antes de su realización, en el Perú se abrió un debate sobre la pertinencia, la legalidad y la legitimidad de la misma. La versión oficial del gobierno, sobre todo del Ministerio de Energía y Minas, era que los procedimientos de aprobación de los proyectos mineros no consideraban mecanismos de consulta ciudadana. Sin embargo, en la otra orilla la población, los promotores de la consulta y el propio alcalde distrital, argumentaban que la ley de municipalidades sí facultaba a la autoridad local a convocar a la población para pedir opinión sobre algún hecho o proyecto que pudiese afectar la vida y el desarrollo de la localidad. Lo cierto es que si bien la consulta podría no ser vinculante para el proceso de aprobación del proyecto minero, quedaba establecido que sí era un mecanismo legítimo para recoger la opinión de toda la población.
Finalmente y pese a la fuerte resistencia de las autoridades nacionales y las empresas mineras, “el 2 de junio de 2002, en presencia de observadores nacionales e internacionales, y con una concurrencia masiva de la población de Tambogrande, se lleva a cabo la consulta vecinal convocada en abril por la alcaldía. Dicha consulta, que movilizó al 73% del electorado, arrojó un rechazo al proyecto minero de alrededor del 98% de los votantes, consiguiendo en el Perú y fuera de sus fronteras una amplia audiencia” [4].
Como ha sido señalado, pese a que formalmente el mecanismo de consulta ciudadana no formaba parte del procedimiento de aprobación de los proyectos mineros, el resultado contundente mostró la férrea oposición de la población y mostraba que el proyecto no contaba con lo que las propias empresas denominan “licencia social para operar”. Por otro lado, la consulta fue organizada respetando estándares de transparencia, participación ciudadana, lo que fue refrendado por organismos internacionales, especializados en este tipo de procesos.
Pero además, la consulta fue el hito que permitió canalizar el conflicto por una vía pacífica y de participación ciudadana intensa y así fue reconocida por instancias del propio Estado peruano, como la Defensoría del Pueblo.
En el caso específico de Tambogrande, la consulta fue el inicio del fin del intento de llevar adelante el proyecto minero por parte de la empresa Manhattan. El resultado contundente de la misma abrió una nueva etapa que terminó con el retiro definitivo de la empresa canadiense de la zona: luego de varios intentos de audiencias públicas en torno al Estudio de Impacto Ambiental, procesos de diálogo, etc., el Estado peruano comunicó mediante nota de prensa que la empresa canadiense no había cumplido con los requisitos establecidos en el contrato para el ejercicio de la opción, y por lo tanto había perdido su derecho de opción sobre el proyecto minero Tambo Grande [5]: el 1 de julio de 2004, Manhattan cerró sus oficinas en Piura y el 10 de febrero 2005 anunció que se iba del país. Posteriormente, el 13 de junio de 2005, el Ministerio de Energía y Minas archivó definitivamente el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Minero “Tambogrande”.
De la experiencia práctica a las propuestas de política pública
Tambogrande fue el primer caso que visibilizó las luchas que venían desplegando poblaciones enteras frente a la expansión territorial de actividades extractivas como la minería. Este caso fue el primero en llegar a los medios de comunicación a nivel nacional y fue el inicio de un debate intenso sobre las condiciones bajo las cuales se implementaban los proyectos mineros en el Perú, afectando derechos de las poblaciones.
El tema del derecho a la consulta previa no solamente fue colocado en el debate público, sino que la implementación concreta de esta primera experiencia ciudadana fue un hito en el cuestionamiento a los limitados mecanismos de participación ciudadana existentes. Luego de Tambogrande, otras poblaciones tomaron iniciativas similares: las consultas ciudadanas en torno al proyecto minero Río Blanco en varios distritos de Huancabamba y Ayabaca en Piura; la consulta sobre el proyecto minero Tía María en el Valle del Tambo, en la provincia de Islay en Arequipa, son solo algunos ejemplos de iniciativas similares que se replicaron en varios lugares del país.
Pero además, en la medida que varios proyectos extractivos -de minería e hidrocarburos- afectan derechos de pueblos indígenas, el caso Tambogrande también visibilizó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), -Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes- que dicho sea de paso el Perú había firmado y ratificado desde el año 1995, mediante una resolución legislativa y que nunca había implementado.
Las demandas de las comunidades y pueblos indígenas fueron en aumento en la medida que los conflictos socioambientales también se incrementaban en número e intensidad, en la gran mayoría de casos vinculados a proyectos mineros y de hidrocarburos. El Estado peruano hizo algunas mejoras de ciertos mecanismos de participación ciudadana, ampliando el número de audiencias públicas y la cantidad de días para revisar los Estudios de Impacto Ambiental, sin embargo los problemas de fondo se mantuvieron.
Fue en este contexto que comunidades indígenas, campesinas y poblaciones en general plantearon la necesidad de implementar plenamente el Convenio 169. El conflicto de Bagua, el año 2009, con el trágico saldo de 33 personas fallecidas, fue un momento crucial en el que las comunidades indígenas amazónicas incorporaron como una de sus demandas más importantes, la consulta previa.
La enorme presión hizo que en agosto de 2011, el Congreso de la República del Perú aprobase finalmente por unanimidad la Ley 29785 de Consulta Previa, Libre e Informada para los Pueblos Indígenas, la misma que fue promulgada por el Presidente de la República días después, precisamente en la localidad de Bagua. Es importante subrayar que “La consulta no es exclusiva para proyectos que buscan instalar minas, pozos petroleros o gaseoductos. También sirve para llegar a un consenso sobre otros aspectos fundamentales, como la educación” [6], entre otros. “No obstante, la mayoría de los procesos de consulta que se han llevado a cabo son para proyectos hidrocarburíferos” [7].
Si bien la aprobación de la Ley fue el punto culminante de un largo proceso de lucha que tuvo en la realización de consultas como la de Tambogrande, capítulos determinantes, el proceso por el ejercicio pleno de este derecho continúa.
Transcurridos más de cuatro años de promulgada la Ley de Consulta Previa, existen fuerzas e intereses desde distintos sectores, entre los que destacan las empresas mineras y de hidrocarburos, que se resisten a respetar plenamente el derecho a la consulta previa. Algunos representantes de dichos sectores se atreven a señalar que el derecho a la consulta previa constituye un obstáculo para las inversiones e incluso llegan a cuestionar la existencia de pueblos indígenas en los Andes peruanos.
Estas consideraciones son inaceptables pues no sólo desconocen la realidad de los pueblos indígenas en el Perú, sino que también intentan dejar de lado un derecho fundamental reconocido por un convenio internacional que ha sido ratificado por el país. Por lo tanto, es tarea de los propios pueblos indígenas y de las diversas organizaciones sociales y de derechos humanos, seguir luchando por la defensa y el ejercicio pleno del derecho a la consulta previa.
El largo proceso recorrido y que ha venido desde abajo, con iniciativas ciudadanas como la de Tambogrande y otras consultas, pasando por los diversos conflictos y las luchas desplegadas por los pueblos indígenas, el trabajo de incidencia y elaboración de propuestas legislativas, debe apuntar a consolidar lo logrado y seguir avanzado.
Lo cierto es que, pese a lo avanzado y los logros que es importante reconocer, aún queda mucho camino por recorrer para que los derechos de las comunidades sean plenamente reconocidos y respetados.