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Dossier Escenarios de transición y alternativas al modelo extractivista

Conflictos socio-ambientales y espacios de diálogo

, por CooperAcción , FLORES César, ZEISSER Marco

El Perú es un país con una importante participación de la minería en su economía. De hecho, durante el 2014 América Latina concentró a nivel mundial el 27% de las inversiones mineras en exploración, siendo México, Chile, Perú y Brasil sus principales destinos. En el caso peruano, esta continua expansión del sector extractivo minero se ha visto contrastada con un número importante de conflictos sociales vinculados a esta actividad (44% del total de conflictos que registra el país). Estos conflictos plantean, por lo general, o posiciones de rechazo a la minería o posiciones de coexistencia con la minería, en este último caso la minería convive con un conjunto de exigencias por parte de las poblaciones locales en materia de derechos: económicas, sociales, culturales, ambientales, salud, etc.

En el Perú estos conflictos han sido abordados desde dos perspectivas por parte del Estado, ya sea a través de episodios de represión y criminalización de la protesta o a través de mecanismos de diálogo y concertación (o una combinación de ambos). En términos de seguimiento y prevención de conflictos sociales, la institución estatal que ha tenido un mejor desempeño y mayor trayectoria es la Defensoría del Pueblo. En efecto, además de monitorear los principales conflictos en el país, realiza tareas de supervisión preventiva, intermediación, acciones humanitarias y de defensa legal para aminorar la conflictividad social. Por su parte, el Poder Ejecutivo desde hace 15 años viene diseñando una serie de otros mecanismos para la resolución de conflictos.

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Amazonas, Bagua Junio, 2009. Créditos : CooperAcción. 

La Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS), anclada en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha utilizado principalmente las “Mesas de Diálogo” como instrumento [1] para responder a un conflicto social que ha escalado y ha hecho crisis. En ellas, busca (re)construir un clima de confianza entre los actores y alcanzar acuerdos que desactiven la disputa. Uno de los casos más emblemáticos es el de la Mesa de Diálogo de la Provincia de Espinar, a partir del cual se pueden extraer importantes lecciones.

La experiencia de la Mesa de Diálogo en Espinar

Ubicada a unos 200 km al suroeste de la ciudad de Cusco, en el sur andino peruano, Espinar es una de las llamadas provincias altas de la región. Presenta un paisaje de puna con predominio de praderas naturales, donde las familias y comunidades campesinas se han dedicado históricamente a la ganadería ovina y lechera. Su sociedad indígena pastoril ha tenido una amplia tradición de reivindicación y organización: los levantamientos masivos contra los abusos de los terratenientes en los años 1920, la lucha por recuperar sus tierras en tiempos de Reforma Agraria en los años 70, la resistencia a la violencia desatada por Sendero Luminoso y la represión que la acompañó en los 80s.

La población espiranense ha tenido también una larga coexistencia con la actividad minera, que no rechaza de principio. Las primeras exploraciones remontan a los albores del siglo veinte. La explotación del importante yacimiento de cobre de Tintaya por una empresa estatal se inició en 1985, luego de la expropiación de tierras comunales. A mediano de los 90, la mina 90 fue privatizada; pasó a ser propiedad de diferentes compañías, la última siendo Xstrata-Glencore. En la actualidad, la mina de Tintaya se encuentra en etapa de cierre. El yacimiento colindante de Antapaccay, también operado por Glencore es el nuevo centro de actividad minera en la provincia.

Con estos antecedentes, Espinar es una zona con presencia minera en el Perú que registra los procesos más interesantes de diálogo en cuanto a la convivencia de ésta con la sociedad local. Situaciones de tensión y estallidos sociales han provocado, en diferentes períodos de su historia, momentos de diálogo que han registrado logros importantes en el ámbito provincial y de las comunidades campesinas.

Un hito importante fue en 2001, cuando las comunidades y organismos no gubernamentales denunciaron a la empresa BHP Billiton, entonces propietario de Tintaya por atropellos a sus derechos en Australia, donde la empresa tiene su sede. La intervención de la Mediadora oficial en temas de minería de este país significó el inicio del diálogo. Con la participación de OXFAM, CooperAcción y la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI) [2] y luego de 3 años de un arduo proceso de negociación, la población espinarense y la empresa BHP Billiton Tintaya suscribieron el Convenio Marco, primer acuerdo firmado en el país que precisa obligaciones de una minera de cara a los pedidos de la sociedad local. Incluye consideraciones laborales, ambientales y un fondo para el desarrollo de la provincia de 3% de las utilidades antes de impuestos. Un año más tarde, en diciembre 2004, las cinco comunidades directamente afectadas por la actividad extractiva sellan a su vez acuerdos con la empresa, que se comprometió a entregar la misma cantidad de tierras que le había quitado a las comunidades, evaluar y posteriormente indemnizar las familias víctimas de violación de derechos humanos, realizar monitoreos ambientales participativos y entregar aportes económicos anuales para financiar proyectos de desarrollo para esas comunidades.

Apenas se lograron estos importantes acuerdos, se abrió un nuevo ciclo de tensión y reclamo para el cumplimiento y mejoramiento de los puntos pactados: movilización frente a la empresa en 2005, para mejorar el Convenio Marco, nuevas reivindicaciones en 2007 – 2011, esta vez frente a Xstrata - que había adquirido la mina -, por problemas de contaminación ambiental, ya que existían indicios de concentración de metales pesados en el agua y el suelo y por el descontento de la población en cuanto a la ejecución del Convenio Marco.

En 2012, una serie de sucesos ha significado una aceleración del proceso reivindicativo: reclamos de los transportistas locales para el cumplimiento del Convenio Marco, presentación del Estudio de Riesgo de Salud que determinó la existencia de valores por encima de los límites permisibles de metales pesados en la sangre de pobladores, varias reuniones frustradas con la empresa para renegociar el conjunto de los acuerdos.

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Tía Maria, Arequipa, 2015. Créditos : Diario Correo.

Finalmente, en mayo de ese año, el Frente de Defensa, que reúne todas las organizaciones sociales de la provincia de Espinar, convocó a un paro provincial que contó con el apoyo de la municipalidad. Marchas y manifestaciones realizadas en la cercanía del campamento minero, ubicado a unos kilómetros de la ciudad de Yauri, tuvieron como respuesta una brutal represión policial con un saldo dos muertos y numerosos heridos. El Gobierno Central declaró el Estado de Emergencia en la Provincia y, a pesar de conversaciones en curso para reanudar el diálogo, ordenó al arresto violento de dirigentes y del alcalde provincial Oscar Mollohuanca. Este último fue transferido sin justificación a una jurisdicción lejana [3], como una clara muestra de abuso de poder. Estos hechos desataron una vigorosa protesta local, nacional e internacional, que logró la liberación de los encarcelados y obligaron, en menos de 15 días, a la instalación de una mesa de diálogo. Ésta se implementó por la Presidencia del Consejo de Ministros, según un patrón común a los espacios de diálogo impulsados desde el gobierno central, modelo que comprende:

- La definición del objeto mismo de la mesa, en este caso: “promover el proceso de diálogo entre los diversos agentes de los sectores público y privado sobre la problemática socio-ambiental de la provincia de Espinar y analizar las alternativas viables de solución a la misma”.

- La estructura de la mesa: considera una presidencia, una secretaría (ambas conducidas por algún ministerio, en este caso el Ministerio del Ambiente) y grupos de trabajo. La originalidad del proceso de Espinar fue que la presidencia fue colegiada, incluyendo la Municipalidad Provincial de Espinar y el Gobierno Regional de Cusco. Los grupos de trabajo fueron organizados en torno a tres ejes de las reivindicaciones -1) el medio ambiente, 2) la responsabilidad social (de la empresa) y 3) el desarrollo y producción.

- El funcionamiento de la mesa: basado en una participación de representantes de los diferentes niveles de gobierno, central, regional y municipal y de las organizaciones sociales. La participación de la empresa minera fue dejada a la apreciación de la presidencia. De hecho, participó en todo el proceso

- El producto de la mesa: un informe final y un proyecto de Plan de Acciones de mediano y largo plazo, que permitan asegurar la sostenibilidad sanitaria y ambiental en la provincia de Espinar. Al finalizar el proceso, hubo dos planes, uno para atender la situación sanitaria-ambiental, el otro para plasmar las inversiones.

- La duración del proceso de diálogo. En el caso de Espinar, fue fijado en 9 meses. En Espinar, el informe final fue presentado a cabo de 14 meses, ratificado a cabo de 18 meses por un acta final de la presidencia colegiada.

Los resultados de la experiencia de diálogo

Es importante resaltar algunos de los resultados de la Mesa de Diálogo en Espinar. Por un lado, puso fin a un período de enfrentamientos violentos, con proceso de diálogo y negociación que no se interrumpió ni durante el tiempo previsto para su funcionamiento ni en los meses siguientes.

Por el otro, cabe mencionar que las dos reivindicaciones principales del paro de mayo 2012, la identificación de la causa de la contaminación ambiental constatada por la población y la reformulación de una nuevo Convenio Marco, no fueron resueltas durante el proceso y tampoco cuentan con resultados concluyentes a los 3 años del paro de mayo de 2012. Es más, la situación ambiental y sanitaria precaria en la zona (contaminación del agua y de los suelos, salud de los pobladores) ha conducido a nuevas protestas e incluso a denuncias judiciales [4]. Finalmente, los dos planes de mediano y largo plazo elaborados en el marco de la Mesa, el Plan Sanitario Ambiental y el Plan de Inversiones tienen pocos avances y no responden a las expectativas de la población.

Lecciones aprendidas y recomendaciones

El proceso de la Mesa de Diálogo en Espinar nos muestra entre sus fortalezas el haber podido involucrar a un número importante de actores alrededor de las principales reivindicaciones locales y dentro de ello, haber logrado una coordinación más cercana de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) que es uno de los principales déficits institucionales del Estado peruano.

Sin embargo, la aplicación del modelo de “mesa de diálogo” muestra también serios límites para resolver casos de conflicto de coexistencia en zonas del país donde la sociedad local no le está diciendo NO a la minería, pero si exige respeto a sus derechos Entre los principales puntos negativos, encontramos, primero, el debilitamiento de la fuerza movilizadora de los actores sociales y de su alianza con el gobierno local. En esta evolución, influyeron el proceso prolongado de las negociaciones que desgastó a los representantes de la sociedad civil, la falta de recursos para una participación sostenida, la difusión débil de los acuerdos y puntos en debate hacia la población que generó desconfianza; segundo, un desplazamiento de la negociación desde «sociedad local y empresa» a «sociedad local y Estado» perdiéndose el carácter de negociación entre los actores permanentes de la coexistencia en el ámbito local, hecho ampliado por parcialización del gobierno central cuya intervención en la negociación hostil entre la compañía minera y la sociedad de Espinar buscaba esencialmente para proteger/respaldar la actividad de la primera. A esto se suma, como señalado más arriba, una baja efectividad en la ejecución de compromisos de inversión, ambientales y en atención a la salud.

La Mesa de Diálogo en Espinar y la experiencia acumulada sobre diversos casos de conflictividad en Perú nos señala que estas mesas se crean mayormente de manera reactiva al conflicto, es decir, luego de que éste ya ha estallado. Igualmente, al ser intervenciones puntuales –de corta duración– y que no resuelven temas de fondo, tampoco generan procesos locales de convivencia a largo plazo.

Es así que las relaciones de la sociedad local con la minería seguirán siendo complejas y no estarán exentas de tensiones, controversias y posibles conflictos. El reto que sigue pendiente en Espinar y en el resto del país es cómo lograr instalar una verdadera cultura de diálogo en las zonas de influencia de la minería que rompa con las asimetrías de poder que usualmente se presentan y permita construir en serio y a fondo los equilibrios económicos, sociales, culturales y ambientales que hacen falta. Por ello, son indispensables las siguientes condiciones clave:

- Reconocer la conflictividad inherente a la actividad extractiva [5], en cuanto a los riesgos ambientales, la competencia por los recursos naturales como sustento económico, la distribución de los beneficios y el respecto de la autonomía de las comunidades y de la población involucrada [6]. Este reconocimiento debe conducir a visibilizar y reforzar los instrumentos de fiscalización de la actividad minera y priorizar el ordenamiento territorial.

- Reconocer la dependencia de la economía y de la sociedad local con relación a la actividad minera y prever, en el marco de un espacio de diálogo permanente, mecanismos que la atenúen y potencien las perspectivas posextractivismo. Las inversiones que se pueden prever deben establecer las bases para el desarrollo (salud, educación, vivienda), el fortalecimiento de las capacidades (humanas) y plantear la diversificación de las actividades económicas.

- Nivelar o aminorar las asimetrías de poder entre actores previas al diálogo/negociación. En este sentido, es importante que el rol del conductor o facilitador de la mesa sea neutral, es decir, no represente a ninguna de las partes del conflicto, que se respete los tiempos de maduración que necesitan los actores locales y que se fortalezcan sus capacidades y refuerce la institucionalidad local, es decir los espacios y mecanismos perennes de concertación y participación.

Notes

[1Otra modalidad impulsada por la ONDS es la Mesa de “Desarrollo”. En este caso, se trata más bien de neutralizar los riesgos de conflictos en ámbito con presencia minera, a través de una intervención multisectorial de los ministerios para canalizar inversiones y programas públicos, conflicto con el fin de afianzar la presencia del Estado.

[2Respectivamente, una ONG internacional, una ONG nacional y una confederación fundada al final del siglo pasado, que ha tenido un papel gravitante en articular las demandas y reclamos frente a la minería.

[3Al pretender enjuiciar el alcalde en otro distrito judicial, se viola el principio del juez natural, es decir de desarrollar el juicio en el lugar donde se produjeron los hechos objeto de la disputa.

[4Acción de cumplimiento entablada para que el Estado cumpla con sus funciones en cuanto a salud de la población, afectada por la presencia de metales pesados en la sangre de pobladores de la zona cercana a la mina.

[5En casos como Espinar, este reconocimiento podría establecer con mayor facilidad dado que no existe oposición a la actividad per se.

[6Minería y conflicto social. José De Echave et al. Lima, 2009.

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