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Dossier Élections municipales, européennes, départementales et régionales 2014-2015 : l’immigration au cœur du débat politique

Citoyenneté et droit de vote en France, en Europe et aux Etats-Unis

, par ASIAD , M’BODJE Mamadou

Avant de tenter une analyse du débat politique autour des élections municipales, européennes, départementales et régionales de 2014-2015, il nous faut d’abord à travers un regard sur l’histoire, comprendre en quoi consiste le droit de vote et la citoyenneté, en France d’une part, et d’autre part, essayer d’aborder les différentes définitions de la citoyenneté dans les pays occidentaux.

Il faut rappeler que le droit de vote est à la base de la démocratie. Établi en France par la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, ce n’est qu’en 1848 que le droit de vote accordé à tous les citoyens majeurs masculins est définitivement instauré en France. Il n’a été effectif pour l’ensemble de la population qu’en 1944 avec la reconnaissance du droit de vote aux femmes… En 1974, la majorité électorale est abaissée de 21 à 18 ans. Un débat demeure pourtant aujourd’hui sur le droit de vote des étrangers extra-communautaires.

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Photo : Chupacabra Viranesque.

Il permet aux citoyens d’exprimer leur volonté. Ils peuvent élire leurs représentants (parlementaires) et leurs gouvernants (président de la République) et participer directement à la prise de décision politique lorsqu’un texte est présenté à leur approbation par la voie du référendum. Cette procédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive..

La démocratie tente donc de concilier les visions et les intérêts, différents voire opposés, entre citoyens : l’adjectif « pluraliste » semble implicitement contenu dans toute démocratie. Son usage actuel évoque cependant l’effort pour y intégrer des composantes encore tenues en lisière. La notion de pluralisme renvoie à la complexité inhérente aux sociétés démocratiques parce que les arbitrages entre intérêts requièrent des procédures et des délibérations sans transcendance : les citoyens rassemblés argumentent et concluent. La possibilité toujours latente d’une division du corps social peut conduire à une scission, à une guerre civile, à une sécession. Si les lois démocratiques ne valent qu’entre citoyens, la question centrale pour la démocratie est celle de la construction et du maintien de la légitimité du pouvoir. Pour comprendre les obstacles que rencontre cette interprétation « classique », le propos ici, est de considérer l’alternative de l’universalisme et du relativisme.

Le pluralisme renverrait à l’intégration de composantes de la société dont l’intérêt spécifique n’est pas jusqu’ici pris en compte : esclaves et métèques de l’antiquité grecque : citoyens passifs des régimes censitaires, ceux qui ne s’acquittent pas eux-mêmes des frais inhérents à une résidence (colporteurs, valets et pauvres sont ici mêlés), ne paient pas assez de taxes sur la propriété (en un temps où n’existe pas l’impôt sur le revenu) pour devenir électeurs ou éligibles et être considérés comme personnellement intéressés à la stabilité de l’ordre social. Le pluralisme semble se confondre à la revendication du suffrage universel et d’une république sociale. La Seconde République, en 1848, abolit l’esclavage, institue le suffrage universel masculin et proclame le droit au travail.

De telles politiques poursuivent par d’autres moyens l’effort des constituants français : l’obligation scolaire et les bourses d’études, les zones d’éducation prioritaires, la fiscalité progressive sur le revenu et proportionnelle sur le capital, les assurances sociales, les aides à la presse, l’existence d’un secteur public de l’audiovisuel, le Smic, le Rmi, etc, autant de dispositifs indispensables aux démocraties soucieuses d’intégration et d’égalité des chances. Cette démarche crée un maillage sociologique étroit associant des publics cibles et des actions prioritaires ; chacun doit recevoir son dû, sa quote-part de services universels et de « revenus de citoyenneté » qui constituent l’intégration républicaine. Les libertés d’expression et d’association sont au cœur de cette logique, qui comporte aussi l’incitation à développer les formes d’activité propres à améliorer la condition de chacun.

En France, le droit de vote est en principe, étroitement lié à la nationalité qui reste le lien juridique donnant à un individu la qualité de citoyen d’un État.. En effet, seules les personnes de nationalité française disposent du droit de vote, sauf celles qui en sont privées par décision de justice ou certains majeurs sous tutelle. Toutefois, depuis le traité sur l’Union européenne de 1992 (traité de Maastricht) et la révision institutionnelle du 25 juin 1992, les ressortissants d’un État de l’Union européenne résidant sur le territoire français peuvent voter et être élus aux élections européennes et municipales. Cependant, s’ils sont élus conseillers municipaux, ils ne peuvent pas participer à l’élection des sénateurs qui sont des représentants de la Nation, ni briguer un mandat pour l’exercice d’une fonction élective de maire ou d’adjoint.

Le lien entre droit de vote et nationalité n’est valable que pour les élections politiques. Les étrangers peuvent participer aux élections professionnelles ou universitaires, etc. Néanmoins, au niveau de certains États de l’Union européenne, des réponses diverses ont été apportées jusqu’ici à la question du vote aux élections locales des étrangers non-européens des étrangers dits extra-communautaires. Depuis le traité de Maastricht, tous les citoyens de l’Union européenne peuvent voter et se présenter dans un autre État membre aux élections européennes et municipales. Mais en ce qui concerne les étrangers extra-communautaires, les règles sont différentes selon les États. La plupart l’autorisent, à certaines conditions.

Pionnière en la matière, l’Irlande autorise depuis 1963, tous les résidents étrangers à voter aux élections municipales, sans durée minimale de résidence. Depuis 1985, les ressortissants britanniques peuvent même voter aux législatives.

La Suède (en 1975), le Danemark (en 1981) les Pays-Bas (en 1983), le Luxembourg (en 2003) et la Belgique (en 2004) ont octroyé le droit de vote à tous les étrangers qui résident sur leur territoire depuis plusieurs années -entre deux et cinq ans. L’Estonie, la Slovénie, la Lituanie, la Hongrie, la République tchèque et la Slovaquie ont pris les mêmes dispositions. Le Danemark, la Finlande et la Suède permettent aux Islandais et aux Norvégiens de voter sans condition de durée de résidence, en vertu d’un accord au sein du Conseil nordique. En Grèce, lors des municipales de novembre 2010, les étrangers ont pu voter pour la première fois. Mais en mars 2011, le Conseil constitutionnel (peut-être à cause de la progression de l’extrême droite), a jugé la loi votée en mars 2010, inconstitutionnelle ; ce sera à la Cour suprême de trancher.

État des lieux en Europe et aux États-Unis

Dans les pays occidentaux, la définition de la citoyenneté est le lien social établi entre une personne et l’État qui la rend apte à exercer l’ensemble des droits politiques attachés à cette qualité, sous réserve qu’elle ne se trouve pas privée de tout ou partie de cet exercice par une condamnation pénale (privation de droits civiques). Juridiquement, un citoyen français jouit de droits civils et politiques et s’acquitte d’obligations envers la société. Elle est généralement liée à l’exercice du droit de vote : sont citoyens les personnes qui peuvent voter. Si certaines évolutions de la citoyenneté sont communes (par exemple, l’élargissement continu du droit de vote dans le temps), les histoires nationales lui confèrent un grand nombre de particularités.

En France : Si les débuts de la Révolution ont restreint l’exercice de la citoyenneté à certaines catégories sociales (suffrage censitaire, 1791), d’autres périodes ont mis en œuvre davantage d’universalité. Ainsi, par exemple, l’art. 4 de la Constitution du 24 juin 1793, jamais appliqué, accordait la citoyenneté « à tout étranger âgé de 21 ans accomplis qui, domicilié en France depuis une année, y vit de son travail, ou acquiert une propriété ou épouse une française, ou adopte un enfant ou nourrit un vieillard. Tout étranger enfin, qui sera jugé par le Corps législatif avoir bien mérité de l’humanité ».

Le champ semble libre pour reprendre une interrogation aussi vieille que la République : qu’est-ce qu’être citoyen ? Si la figure traditionnelle du citoyen se brouille, n’est-ce pas le signe d’une modification profonde de rapport entre État et société ? L’exercice de la citoyenneté suppose des rapports équilibrés entre ce qu’il est convenu d’appeler la société civile (domaine des intérêts privés et des droits individuels ou collectifs) et la société politique (qui implique le rassemblement de tous autour de valeurs communes et l’existence d’un État disposant de moyens pour les faire appliquer). Où en sont ces rapports aujourd’hui, en France et en Europe ?

Crise de confiance dans le politique, déficit de civisme, réticence à penser une citoyenneté européenne… Protégés par les observateurs de notre société, ces constats font l’objet d’analyses diverses. Les uns soulignent que le système politique ne représente plus qu’imparfaitement les demandes de la société. D’autres réfléchissent à partir des évidentes conséquences de la mondialisation de l’économie et des problèmes stratégiques, qui affaiblissent la maîtrise de l’État sur ses moyens d’actions traditionnels et sur les instruments de sa souveraineté. On peut aussi faire la part des modes idéologiques : tantôt les citoyens se plaignent d’un État qu’ils jugent à la fois inefficace et pesant ; tantôt, le vent ayant tourné ils expriment une nouvelle « demande d’État », voyant bien que, chaque fois qu’il laisse trop de champ aux forces de l’économie, l’inégalité et l’exclusion sociale prennent des proportions inquiétantes.

Les philosophies politiques rivales inspirent les positions en présence. Les « étatistes » se réfèrent à une tradition volontariste selon laquelle la société n’a pas de consistance propre : produite par l’État, elle se corromprait sans lui pour bientôt se dissoudre. Pour les libéraux extrêmes, la société est une réalité autonome, qui pourrait presque se passer d’État… Les différences idéologiques et politiques qu’elles reflètent n’ont certes pas perdu toute pertinence, mais l’histoire récente a relativisé leur antagonisme : la confiance en l’Etat-providence a été atteinte la première, mais l’exaltation de la « société civile » est entrain de rencontrer, elle aussi, ses limites.

Il ne s’agit bien évidemment pas ici d’apporter une réponse, même embryonnaire, à ces différents problèmes, où bien des questions demeurent aujourd’hui encore, largement énigmatiques. Il est seulement question d’indiquer quelques points de repère historiques pour tenter une analyse de la notion de citoyenneté.

En Grande Bretagne : Le principe même du suffrage universel n’y est acquis qu’en 1918. Le suffrage masculin est alors étendu et le droit de vote est accordé aux femmes, mais avec une restriction d’âge plus importante (être âgée de 30 ans) par rapport aux hommes (21 ans). L’alignement n’a été réalisé qu’en 1928. En 1969, la majorité électorale est abaissée à 18 ans.

En Allemagne : Le Constitution de l’Empire allemand, fondé en 1871, établit que les députés du Reichstag seront élus au suffrage universel masculin, jusqu’en 1919 où la Constitution de la République de Weimar instaura le suffrage universel prenant en compte le vote des femmes, la majorité électorale étant fixée à 20 ans. Ce droit au suffrage universel a été rétabli après la chute du régime nazi et c’est en 1972 que la République Fédérale d’Allemagne abaissa l’âge électoral de 21 à 18 ans. Sont également considérés comme citoyens, en vertu du droit de vote du sang, les membres des minorités d’origine allemande qui se sont retrouvés, en raison de variations de frontières à la fin de la Seconde Guerre mondiale, dans des États étrangers. Dès que ces personnes reviennent sur le sol allemand, ils « retrouvent » leur qualité de citoyens. C’est le cas des allemands de l’Est qui, avant la réunification de 1990, s’étaient réfugiés en RFA ; c’est le cas également des allemands des Suèdes.

En Italie : C’est en 1919 que la loi impose le suffrage universel masculin. Les femmes ne se verront reconnaître le droit de vote qu’en 1945. L’âge de la majorité totale est abaissée par une loi de 1975 à 18 ans. Les étrangers, à l’exception des ressortissants de l’Union européenne, ne disposent pas du droit de vote. Il ne demeure qu’une seule originalité en Italie : pour l’élection des sénateurs, il faut être âgé de 25 ans et non 18 ans, pour voter. Des modifications de la loi sont prévues depuis 2008 pour abaisser l’âge de 25 à 18 ans.

Aux États-Unis : Si le principe du suffrage universel remonte à la fin du 19ème siècle, les obstacles à sa mise en œuvre ont été divers dans le cadre d’une structure fédérale. Ainsi, très rapidement, les États ont mis en place des barrières à l’accès au vote, que ce soit au Nord et à l’Est pour se prémunir contre les immigrants à l’époque (par exemple les Irlandais), soit au Sud pour exclure les populations noires de ce droit. Ces barrières consistaient en des conditions variables selon les États, posées à l’exercice du droit de vote : durée de résidence minimale (de six mois à deux ans), test d’alphabétisation, voire examen portant sur la connaissance de la constitution. Ces pratiques disparaissent au Nord mais se maintiennent au Sud. Ce n’est qu’avec la loi sur les droits civiques de 1964 que les populations noires jouissent pleinement du droit de vote, l’État fédéral ayant désormais les moyens de s’opposer aux pratiques inconstitutionnelles au niveau des États. Le 26ème amendement à la Constitution (1971) abaisse à 18 ans l’âge de la majorité.

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Photo : Theresa Thompson.

Aux États-Unis, les étrangers ne disposent pas du droit de vote. Cet état de fait est en quelque sorte compensé par une politique de naturalisation par lequel un individu acquiert une nationalité autre que sa nationalité d’origine, relativement ouverte. L’acquisition de la nationalité crée un lien juridique donnant à un individu la qualité de citoyen d’un État, entraînant ipso facto la qualité de citoyen.

Le droit de vote en Europe : L’Espagne, le Portugal et le Royaume-Uni accordent le droit de vote aux ressortissants de certains pays, notamment leurs anciennes colonies. L’Espagne et le Portugal, sous réserve de réciprocité et de durée de résidence. La Grande-Bretagne ouvre tous ses scrutins -locaux et nationaux- aux citoyens du Commonwealth (qui compte 54 États membres) et aux Irlandais.
Comme la France, l’Allemagne, l’Autriche, l’Italie, la Bulgarie, la Lettonie, la Pologne, la Roumanie, Chypre et Malte s’opposent au droit de vote des étrangers hors Union européenne.

En ce qui concerne l’éligibilité, les étrangers disposant du droit de vote sont éligibles aux assemblées municipales au Danemark, Espagne, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Suède et au Royaume-Uni sous certaines conditions. En Irlande, il n’y a aucune restriction.

Enfin, deux États accordent le droit de vote à d’autres élections que les municipales : le Danemark (pour les régionales) et la Suède (à l’équivalent des conseils généraux). En Suède, les étrangers peuvent même participer à des référendums nationaux.

Pendant ce temps là en France, par la pauvreté du débat politique sur l’immigration et la rareté relative des écrits, les années sont marquées par l’avènement de la crise et le souci de maîtriser les flux migratoires. Quelques dates clés caractérisent la période : circulaire Marcellin-Fontanet du 23 février 1972 mettant fin à la régularisation de tout étranger entré sur le territoire sans autorisation de travail ni attestation de logement ; circulaire du 5 juillet 1974 suspendant l’immigration de travailleurs salariés ; rapport Le Pors 1976 sur les coûts et avantages de l’immigration (déjà ?) ; mise en place de l’aide au retour en 1977, débat sur la loi Bonnet relative au statut des étrangers en 1979, ceux-ci étant régis dans le temps par un maquis de circulaires, notes, télex, qualifiés parfois d’intra-droit. A l’actif du débat public, s’inscrit cependant la loi de 1972 contre le racisme.

Dans cette toile de fond, les formes d’expression des immigrés, qualifiés alors plutôt de « travailleurs » ou d’étrangers, se modifient : les années 70 marquent en effet l’émergence de conflits durs de l’entreprise (grèves, lutte contre la résorption des bidonvilles, long conflit des foyers de migrants de la Sonacotra entre 1976 et 1980, grèves de la faim des sans-papiers) et débuts de la mobilisation des « secondes générations ». Confusément, l’opinion et les politiques prennent conscience que l’immigration n’est plus une simple force de travail traitée en haut lieu en des termes technocratiques visant à dépolitiser le débat, mais devient peu à peu un thème d’importance nationale.

Identité française et idéologie

Il n’est pas nécessaire de revenir ici sur les obscurités d’une notion pourtant indispensable : l’identité de la France. Ni sur les vertus et les inconvénients, voire les dérives idéologiques, de la thématique de l’enracinement. Mais il faut considérer quelques modes de projection idéologique de couple d’opposés d’apparence logique : identité et différence, d’allure géographique : proche et étranger, de style polémologique : ami et ennemi, dans les représentations de base sollicitées par le discours nationaliste français récent. C’est comme s’il y avait au départ de toute doctrine nationaliste l’évidence absolue d’un indépassable antagonisme, susceptible de diverses retraductions : France contre anti-France, enracinement contre déracinement, patriotes contre parti de l’étranger, unité de la France ou du peuple français contre les parties, les féodalités ou les lobbies qui divisent et opposent pour dominer, etc.

Nous voyons d’ailleurs que l’abcès de fixation des passions françaises revient à nouveau, au début des années quatre-vingt, au cœur des discussions. Le débat sur l’immigration ne cesse de glisser du terrain de l’économie et des contraintes de la crise à celui de la nation et des voies et moyens de l’intégration. Au-delà des querelles de chiffres, il tend à mobiliser de plus en plus ouvertement les référents identitaires : comment concilier la promotion d’une identité nationale et la libre expression des identités particulières des individus et des groupes ?
Qu’il s’agisse de réformer le Code de la nationalité ou de renforcer le contrôle des flux migratoires, les motivations avancées et les arguments échangés témoignent de l’insinuation du doute dans la représentation qu’une société se fait d’elle-même.

Cette perception de l’immigration se justifie-t-elle par la simple analyse des faits de société ? Ou bien est-ce que cette perception différencialiste est elle-même un fait social nouveau ? Il nous semble que cette perception ne résulte pas de l’importance objectivement estimée des problèmes effectifs. Cela serait le cas si l’on pouvait déduire d’une analyse comparative entre les immigrations précédentes et l’actuelle immigration des problèmes sociaux plus importants et un rejet global plus violent de la part des “Français de souche”. Or rien ne permet de le dire.

Les immigrations précédentes ont provoqué de fortes réactions de rejet tant populaires qu’idéologiques. Les communautés européennes n’ont pas toujours été accueillies comme “frères” participant d’une même identité.Le trait renvoie, entre autres, à des caractéristiques de l’immigration post-coloniale que le discours politique avait omis d’expliciter et d’expliquer : les courants migratoires ne consistent pas dans des allers et retours régulés en fonction des cycles de croissance, à la manière de Bison futé et des cohortes de vacanciers sur les routes de l’été. Longtemps partagé par les immigrés et les natifs (pour ne pas dire les indigènes), le mythe du retour a fait place au constat, par les uns et les autres, que l’immigration emprunte souvent la forme d’un aller simple et produit d’une génération à l’autre, des … natifs.
Assurément, avec le recul de l’historien ou les projections du démographe, il n’y a point là matière à découverte. En revanche, aux yeux de populations qui vivent une histoire en train de se faire sans se projeter dans des représentations positives de l’avenir, les effets différés de l’immigration peuvent apparaître comme une mutation subite, si ce n’est subie.

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Bibliographie :

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GIRARDET Raoul : Le nationalisme français, Seuil, 1979

MOSSUZ-LAVAU Janine : 1944-2014 : Les élections municipales et intercommunales au prisme de la parité, CEVIPOF, n°5, mars 2014

NICOLET Claude : L’idée républicaine au XIXème siècle, Gallimard, 1983

NOIRIEL Gérard : Longwy, immigrés et prolétaires : 1880-1980, Puf, 1984

PONTY Janine : Polonais méconnus, histoire des travailleurs immigrés en France dans l’entre-deux-guerres, Publications de la Sorbonne, 1990

ROY Mary : « En France, on croit qu’il suffit de proclamer l’égalité des droits », Entretien avec Catherine de Wenden, Politis, 5 février 2015

SCHON Ralph : L’opinion publique française et les immigrés pendant l’entre-deux-guerres, Publication-s de la Sorbonne, 1984

WEIL Patrick : La politique française d’immigration, Puf, 1988

WENDEN (de) Catherine : Citoyenneté, Nationalité et Immigration, Arcantère, 1981

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